《开放天空条约》先后被两个重磅会员“抛弃”。

当地时间5月27日，美国国务院发表声明说，经过评估，决定不寻求重新加入《开放天空条约》。该声明打断了外界对美国重返条约的“想法”。

另一方面，俄罗斯努力挽救条约，但没有得到积极回应，随后还开始了退出《开放天空条约》的国内程序。

当地时间6月2日，俄罗斯联邦委员会(议会上院)审议废除《开放天空条约》法通过。该法案将在俄罗斯总统普京签署后生效。

随着美国和俄罗斯相继计划退出，为释放政治善意和加强军事透明度而签署的《开放天空条约》现在似乎走上了“崩溃之路”。

俄罗斯方面认为，美国应对《开放天空条约》崩溃负全部责任。俄罗斯外交部表示，俄罗斯长期以来为条约的继续做出了很大努力，但美国仍然拒绝重返条约。这表明美国无视欧洲及其盟国的利益。美国敦促其他国家加强军事领域的透明度，而自己却封锁了领土。

专家分析说，最近，美国和俄罗斯的紧张局势加剧，纷纷选择退出《开放天空条约》，但这只是两国关系陷入“低谷”的又一个例子。

被抛弃的《开放天空条约》

《开放天空条约》是1992年签署的，从2002年开始有34个缔约国生效，其中包括美国和俄罗斯(吉尔吉斯斯坦签署了条约，但没有批准条约)。)该条约规定，缔约国可以对彼此的领土进行"非武装方式"空中侦察，以收集与军事力量活动有关的数据。

但是，对对方的空中侦察也要遵守“规则”。

根据《华尔街日报》，任何国家都必须在实施侦察行动前72小时提交申请，必须在行动前24小时提交飞行路线，被侦察的国家军事人员必须伴随侦察过程。联合来文统计，自该条约生效以来，缔约国之间已进行了1500多次空中侦察活动。

《开放天空条约》是冷战结束后国家间建立信任的重要措施之一，旨在通过相互"观察"、"侦察"、消除误解、提高透明度和限制可能的紧张局势扩大，减少冲突的危险。

美国不再寻求加入《开放天空条约》。/《华尔街日报》报告截图

但是，在条约生效近20年后，美国突然提出“撤军”。

2020年5月22日，美国认为俄罗斯违反了《条约》规定，向其他缔约国通报了退出决定，表示除非俄罗斯再次履行，否则将在6个月后正式退出《开放天空条约》。俄罗斯指责美方毫无根据的“编造的谎言”，美方提出的遵守条件也是“绝对不能接受的”。

美国关心的是加里宁格勒地区上空的俄罗斯飞行限制。俄罗斯认为，条约允许对观测飞行进行限制，美国对阿拉斯加上空的限制更广泛。

对此，双方僵持了6个月，紧接着迎来了美国“撤军”的最终结果。2020年11月，美国白宫国家安全委员会发表正式声明说，美国不再是该条约的缔约国。

美国动辄“撤军”，引起了国际社会的热议。俄罗斯外交部认为，美国的这一措施无助于欧洲安全，也无助于美国及其盟友的安全。作为缔约国之一的德国也对美国的决定表示“深深的遗憾”。

2020年11月23日，中国外交部发言人贾奥里森表示，中国对美国不顾国际社会的反对，坚持退出《开放天空条约》深表遗憾。美国损害了有关国家之间的军事信任和透明度，不利于维护该地区的安全与稳定，也将对国际军控与裁军进程产生负面影响。

现在，“不再寻找重返条约”的说法关闭了美国的“入伍”页面，俄罗斯也通过了废除《开放天空条约》法案，看着它远离条约。

拜登对条约的态度前后不一致吗？

值得注意的是，拜登总统上台前后对《开放天空条约》的态度发生了变化。

拜登是军控方面的“老兵”，在参议院任职期间曾负责军控不扩散问题。当拜登是民主党总统候选人时，他不支持特朗普政府退出《开放天空条约》。

据美联社报道，美国指责特朗普的政策“短视”，放弃了美国在国际舞台上的领导地位。

与此同时，关于重返拜登(WHO)、巴黎协定(巴黎协定)和伊朗核协议的维也纳会谈也在进行中。因此，很多人认为《开放天空条约》仍有可能“得救”。

赶上拜登特朗普的脚步，切断了《开放天空条约》合作的可能性。/Twitter截图

然而，美国国务院的“不再寻求重返该条约”一词粉碎了这种可能性。

拜登选择不回到该条约，或出于利益优先考虑。中国社科院美国研究所研究员刘卫东在接受《新京报》采访时指出，美国更有兴趣重返世界卫生组织、《巴黎协定》等多边协定。他通过“增加军队”反映了美国的意志，发出了美国的声音，反映了美国的国际地位，010-300所以，在这里，

美国“铁了心”选择离场，于是俄罗斯也在重新评估其留在《开放天空条约》的必要性后要求退出。

事实上，俄罗斯原本想继续留在《开放天空条约》。据《印度快报》报道，俄方希望同属条约缔约国的北约国家能够保证，不与美国共享从俄罗斯收集到的信息，但俄罗斯表示，这些要求没有得到北约国家的支持，这促使其选择退出条约。

美俄关系“低谷”的又一例证

想要了解一份条约缔结或解除的意义，离不开探究其背后的国际语境。

虽然《开放天空条约》缔结于1992年，但时任美国总统艾森豪威尔在1955年便提出了“相互空中观测”的说法。不过，当时美苏双方难以达成共识，导致这个概念被搁置了数十年。

冷战结束后不久，经过多轮谈判，美国前总统老布什才同俄罗斯及大部分北约国家签署了《开放天空条约》。复旦大学美国研究中心教授张家栋认为，缔结条约的初衷在于，增强战略互信，减少因不了解和恐惧而导致的军备竞赛。

刘卫东指出，当时的国际氛围处于“缓和”状态，条约的签订是为了表达各自的政治善意，以体现对未来有乐观期待。

然而，目前的国际政治环境相较当年已经发生了巨大变化。

因乌克兰边境问题、俄罗斯反对派领导人纳尔瓦尼中毒问题，以及美国指责俄罗斯干预美国总统选举，美俄之间的紧张气氛正在不断升级，双方相互指责，负面沟通不断。

当地时间2021年6月2日，俄罗斯索契，俄罗斯总统普京与政府官员举行视频会议。/IC Photo

刘卫东认为，在当前的国际政治背景下，美俄之间已经失去了当初缔结条约时希望能够“相互信赖”的心理状态。“美俄相继决定退出条约，不过是美俄关系不断下行的又一个例证而已。”

正当大部分人的目光都聚焦于美俄两方时，人们似乎忘记了，《开放天空条约》还有30多个欧洲国家，其中大部分都是北约成员国。

“欧洲国家已经沦为该条约的‘背景板’。”英国智库“欧洲领导力网络”（ELN）政策分析师Julia Berghofer撰文写道。

长期以来，欧洲缔约国家反复强调该条约对欧洲安全的重要性。此前，比利时、捷克、芬兰、法国、德国、意大利、卢森堡、荷兰、西班牙和瑞典等10国曾发布联合声明，认为《开放天空条约》是“信任建立框架至关重要的部分”，目的在于“提高跨欧洲-大西洋区域的透明度，改善这一区域的安全形势”。

美俄相继退出《开放天空条约》，Berghofer指出，尽管《开放天空条约》不会轰然倒塌，但这也使该条约逐渐变得“毫无价值”。这也凸显出，欧洲国家在维持军备控制方面影响力十分有限，欧洲安全问题只是美俄关系的“附属产品”。

虽然拜登重申要修复跨大西洋伙伴关系，但无论是不顾欧洲国家利益退出《开放天空条约》，还是近期被爆出的拜登深入参与联合丹麦窃听欧洲政要事件，似乎都显示出拜登在修复美欧关系上并非“诚意十足”。

“欧洲国家对美国的不可靠已经习以为常了。”刘卫东补充道，虽然拜登并不以“美国优先”之名，但是行“美国优先”之实。另外，拜登所谓的恢复盟友关系，并不意味着美国会为盟友国家带去保障，他只是想要再次成为“盟主”。

张家栋指出，目前的情况对欧洲国家来讲显然是不利的，但不利到何种程度依然有待观察。常言道，危机不只意味着危险，还暗含着机遇。Berghofer表示，欧洲-大西洋区域似乎正面临军备控制的空白，这也为欧洲国家提供了一个建立新的军备控制制度的机会，如果欧洲国家想要从新一轮的军备控制中获益，他们就必须加强彼此间在军备控制及威慑问题上的交流，在争议问题上形成团结立场。

放大到国际社会来看，《开放天空条约》不仅与缔约国有关，军备控制还关系着国际社会的和平与安全。

事实上，随着卫星科技的发展，《开放天空条约》存在的必要性也在不断下降。用于侦察情况的飞机相对比较老旧，美国空军已经停用了在《开放天空条约》框架内对俄罗斯进行观察飞行的飞机。张家栋认为，对其他国家展开空中侦察的诉求，其实可以通过卫星技术来实现。因此美俄相继退出条约，或不会对国际社会和平产生太大影响。

美俄仍在寻找合作空间

“德国之声”指出，相继放弃《开放天空条约》后，美俄之间只剩下一个较为有约束力的军控条约——《新削减战略武器条约》。

今年2月，美俄决定将该条约延长5年，至2026年2月5日。根据条约，双方应在条约生效7年后将各自部署的核弹头削减到1550枚，核导弹发射装置和可发射核武器的轰炸机等运载工具的数量减至800件，其中已部署的核弹头运载工具数量不得超过700件。

这份条约的延期意味着，美俄双方在军控方面仍存在一定共识。刘卫东指出，这种共识主要来自两个方面，首先，核武器主要起到“威慑作用”，一旦使用后果无法预测，当前的主流思潮是没必要在核武器方面继续竞争，因为生产越多，维护保养成本就越高。其次，在全球竞争方面，如今更多强调的是经济安全、高科技安全与产业链安全，只有搞好经济，才能有效提升国家影响力。

就未来军控合作方面，张家栋认为，美国很有可能会拉“新圈子”。此前，美国单方面退出《中导条约》时，就曾想要将中国纳入《中导条约》之中。

对此，中国外交部发言人华春莹表示，《中导条约》是美俄达成的双边性质的条约，其多边化涉及政治、军事、法律等一系列复杂问题，让中国加入美俄对话和协议是一种变相“甩锅”。中国始终奉行防御性国防政策，发展中导等能力完全出于防御目的，无意也不会对任何国家构成威胁。美方退约的真实目的是给自己松绑，却拿中国说事，毫无道理，中方也不会接受。

拜登和普京将在瑞士日内瓦会晤。/推特截图

除军控问题外，美俄也在寻找其他合作的空间。

当地时间6月16日，拜登与普京将在瑞士日内瓦举行首脑会晤。俄罗斯副外长里亚布科夫对此表示，会晤有助于两国在网络安全等问题上达成谅解，同时双方任何具体决定和协议都将有助于防止双边关系进一步滑入深渊。

美联社指出，此次首脑会谈正值美俄关系急剧恶化，双边关系跌至几十年来的“最低点”之时。

“外界不应对美俄首脑会谈有过多期待。”刘卫东表示，从首脑个人关系和政府间关系来看，美俄关系并没有缓和迹象。此次会谈中，美俄双方更多是各自表明立场。“只是一场为了接触而接触的会晤。”

即便美俄在会晤中取得积极进展，张家栋指出，美俄将《开放天空条约》拾起重签的可能性也非常低。

新京报记者 栾若曦

编辑 张磊 校对 李立军