儿子坠落15个月后，黄亚超仍然没有等来社会保障行政部门的一张工伤认定决定。从去年7月到今年7月，社会保障行政部门两次下达了不承认工伤的决定书，两次被法院撤销。今年8月，社会保障行政部门第三次下达不承认工伤的决定书，黄亚超继续向法院提起诉讼，9月6日法院审理了此案。

困惑黄亚超的是，即使相信法院会支持他的诉讼请求，第三次撤销也不承认工伤决定书，社会保障行政部门仍然不承认他儿子坠落属于工伤，怎么办？

《法治日报》记者根据公开信息梳理，黄亚超的经历不是事件。近年来，社会保障行政部门反复做出不承认工伤的决定的事例经常被法院反复撤销。

采访专家认为，实际上发生工伤行政认定程序和行政诉讼程序循环往复现象是因为司法审判和行政认定遵循了不同的标准。司法裁判倾向于保护劳动者的权益，比较松散地把握工伤认定的内涵，社会保障行政部门倾向于严格掌握工伤认定的标准。其背后是我国工伤保险相关规范本身的模糊性，导致各方对规范理解的差异。

采访专家提出，解决问题的想法可以由国务院社会保障行政部门联合最高人民法院在工伤认定实践中统一适用争议问题，也可以修改行政诉讼法的相关规定，对工伤认定问题作出特别规定。要求审判机关赋予社会保障行政部门做出同样决定的权力，减少往返重复现象。

(漫画：李孝君)

上班的时候上厕所的时候坠毁了

工作上申请上海很难如愿以偿

根据法院查明的事实，黄亚超的儿子黄家驹生前是河南丹尼斯百货有限公司平顶山云分公司(以下简称丹尼斯)的眼官，于去年6月25日去世。

当天16点25分，值班的黄家驹在单位微信工作群表示：“三楼需要一个替补职位。”一分钟后，他的同事问我是否替哨兵上厕所，他说“是的”。16点26分左右，黄家驹从三楼下来。据悉，16点30分左右从建筑物旁边的消防通道坠落死亡。

黄家佳的步行路线上共有4个男厕所。做那件事的丹尼斯办公室从一楼到三楼，内部只有二楼有男厕所。丹尼斯内部工作人员确认，内部这个厕所不能完全满足需求，其他工作人员也将到丹尼斯外部上厕所。黄家驹坠落前的消防楼梯可以通往5楼一家电影院的洗手间。

事故发生后，丹尼斯向社会保障行政部门申请工伤确认。去年7月13日，社会保障行政部门制造了《不予认定工伤决定书》，主要原因是黄家驹最后坠毁的楼梯不再在丹尼斯的地区。黄亚超夫妇提起行政诉讼。去年11月9日，法院命令社会保障行政部门承认错误，撤销其承认，重新决定。双方没有上诉，那项判决已经生效。

黄亚超是这么说的。“当时孩子离开后，天空好像塌了，又做了不承认的(工伤)事，我们夫妇觉得没有办法生活。法院判决书下达时，心里终于松了一口气。”

荒野草没有预料到的是，去年12月，社会保障行政部门再次创造了《不予认定工伤决定书》。对此，难以理解的夫妇再次提起诉讼。今年5月，法院再次下令撤销社会保障行政部门的承认，重新进行行政行为。这次，社会保障行政部门提出了上诉。今年6月，二审法院维持了原判。

今年8月，他等到社会保障行政部门第三次做的《不予认定工伤决定书》。夫妻俩不得不再次提起诉讼。9月6日，法院在法庭上审理了此案，但没有在法庭上做出判决。

黄亚超对此次诉讼的结果表示乐观，但如果法院再次撤销《不予认定工伤决定书》，社会保障行政部门再次做出同样的决定，该怎么办，他感到困惑。

同样困惑的还有黄亚超的委托人。他说：根据法律规定，法院不能直接代替行政机关进行具体的行政行为。那么，在此案中，黄亚超有可能卷入“行政机关承认——诉讼——再次提起——再次诉讼”的怪圈，事情始终难以解决。

行政司法遵守标准不同

承认工伤事故增加基金负担

实际上，与荒野草处境相同的人不在少数。

2012年5月，湖南省长沙市一名环卫工人在上班时间因病死亡，当地社会保障行政部门不承认环卫工人为工伤，其家属不服，向法院起诉。地方法院撤销了社会保障行政部门的决定，要求重新发现，但社会保障行政部门都决定不承认工伤。当地社会保障行政部门2015年11月第四次决定不承认工伤事故后，其家属不再提起行政诉讼。

2016年5月，福建省南平市某医院工作人员在工作中突发疾病，医院第二天被判定脑死亡后，家属继续治疗，但过了几天也没能挽回生命。由于认为发病后死亡时间超过48小时，当地社会保障行政部门拒绝承认工伤。家人提起诉讼后，法院判决撤销社会保障行政部门《不予认定决定书》。在没有提出新证据的情况下，当地社会保障行政部门再次做出了同样的决定，同样被法院再次撤销。但是此后，社区保障行政部门再次做出了同样的决定。

此外，安徽、山东等地也发生了类似的事例。

“一个是对规范的理解不同，另一个是社会保障基金监督的压力。”中国政法大学民商经济法学院教授、社会法研究所所长鲁宇认为，我国存在工伤行政认定程序和行政诉讼程序循环的现象。

因为司法裁判和行政认定遵循不同的标准。法院认为工伤认定属于行政职权的范围，因此行政认定才是终局认定，再加上司法裁判在此问题上采用合法性审查模式，只能要求行政机关重新作出认定。

中央财经大学法学院副教授李海明解释说，工伤认定的结果对工伤保险基金的影响巨大，比如宽松的工伤认定会增加工伤保险基金的负担，因此，社保行政部门倾向于严格把握工伤认定的标准，而法院更容易接受保护职工的观念，会较为宽松地把握工伤的内涵，“这不仅在少数案例中如此，不少普通案例中也有此差异”。

中国社科院法学研究所社会法室副主任王天玉认为，从客观上看，引发争议的案件事实本身就存在规范适用上的分歧，即法院和社保行政部门对《工伤保险条例》的规定理解不同——伤害是否发生在工作时间、工作地点及是否基于工作原因，“由于《工伤保险条例》的规定并不明确，这是现实中很多案例出现争议的规范根源”。

在王天玉看来，工伤保险基金监管的压力，也成为社保行政部门严格把握工伤认定标准的考虑原因。

完善工伤的定义和类型
联合出台相关司法解释

该如何从制度上破解这一怪圈？

李海明的建议是，社会保险法上的行为本来与一般行政行为相比有其特殊性。解决问题的出路在于，应该由行政与司法部门就具体情形的解释进行高层次协调，完善工伤的定义和类型才是关键。

王天玉对此持同样看法。他认为，针对工伤认定实践中一些容易引发争议的焦点问题，由行政部门与司法机关在国家层面达成共识，联合出台相关问题的司法解释，既能解决《工伤保险条例》相关条款的适用问题，又能为基层社保行政部门提供指引，还能在劳动者权益保护与工伤保险基金监管之间达成平衡。

工伤认定如何走向终局也是问题的一大关键。

行政诉讼法第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。

在工伤认定实践中发生的少数案例显示，此条规定难以保障工伤认定走向终局。

娄宇认为，在工伤认定案件中，法院撤销行政机关的认定，发回要求重新作出认定的理由一般是法律适用错误，但是并不会为行政机关指明应当适用哪一条法律条款，行政机构可以换一条法律再一次作出不予认定的决定；同时，司法机关对案件事实的判断仅限于行政机关已经查明的范围，行政机关未提供的事实判断，法院也不会主动查明和作出指引。因此，司法机关更像是在监督行政机关的认定行为，为当事人提供的救济手段有限。

在娄宇看来，行政机关和司法机关有着不同的价值追求，统一二者的职权和判断标准不利于权力的分立和平衡，建议在尊重行政诉讼法相关规定的基础上，赋予行政机关的终局认定权。可以考虑在法院要求重新认定若干次之后，行政机关的认定就是终局认定，减少来回反复的现象。

王天玉认为，“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”，对于行政机关以同一的事实和理由多次作出与原行政行为基本相同的行政行为时，应该将工伤认定的终局认定权转移至司法机关，由其作出终局裁定。

作者｜法治日报全媒体记者 陈磊

来源｜法治日报