行政编制，还是事业编制？在镇上，“身份问题”困扰着很多事业编制人员。

从职务晋升看，由于身份限制，他们的上升通道相对较窄，许多人直到退休还是一般干部。在经济待遇上，相比行政编制干部，他们在诸如年度综合目标责任考核奖励、车补发放上受现行政策影响而被区别对待。

分析其中原因，汉中市委编办认为，有体制机制的制约、有人岗不匹配的弊端、有激励机制不足等因素。

在汉中市留坝县，共有镇（街道）干部354名，其中事业编制人员167名，行政编制干部187名。在乡村振兴、基层治理任务越来越重的新形势下，关心镇级干部的成长，了解他们的忧虑与困惑具有重要意义。

2019年，汉中市开始探索镇级行政管理体制改革试点工作，留坝作为试点县之一，在打破身份限制、拓宽晋升渠道、健全奖补机制等方面创新镇级人事管理制度。

镇级干部潜藏“隐性流失”

事业编制身份的王青(化名)一直想为自己和同事的“身份问题”讨个公道。

她从学校毕业后通过了事业单位考试成为一名镇干部，卖力工作了几年，拿到了全县优秀工作者荣誉，得到领导同事的认可，但碍于事业编制的“身份”，一直难以有类似公务员的进步。

“跟我同时进来甚至比我还迟来的人，有的被借调走了，有的又考走了，感觉自己干到头了。”这不只是王青一个人的感受，在镇上同吃“一锅饭”、干同样的工作，可为什么待遇不一样？这些话他们说了很多遍，每次都希望得到一个像样的答案。

现实中，郭绵也注意到了大家的小情绪。她所在的留坝县火烧店镇，共有44名干部，其中行政编制25名，事业编制19名。平常在一起工作好像没啥，但一到年底核发补贴的时候，气氛就有些微妙。

在镇上工作近20年，镇党委书记郭绵经常听到类似王青的“吐槽”，面对这些委屈和期望，她并不忌讳用“无奈”两个字来形容现状。

郭绵说，像王青一样的年轻人文化水平高，思维活跃，懂得现代化办公技术，火烧店镇急难险重的活都得靠他们撑着。但是，人手不足、年轻人待不住是镇一级普遍面临的难题。

玉皇庙镇竞争上岗

玉皇庙镇镇长李明有同样的担忧，目前全镇共有56名编制，除去借调走的12人，现在有39人在岗，对上，县委、县政府加起来几十个部门都要对接；对下，他们要包抓13个行政村。

镇级干部流动性大影响了工作的接续，他把这种“在编不在岗”的现象称为干部的“隐性流失”，“其实，这种流动很正常，但对于我们来说是个损失。”

李明认为这还不是最关键的，不同编制的人干着一样的活，待遇差别却不小，这种现象在县级以上的单位表现可能不明显，但在各种身份都有的镇一级就不一样了。

同工不同酬，是很多镇级干部的一块心病。

在镇上，甚至出现这样一种现象，同在一个办公室，事业编制的年轻人下乡，行政编制的“老人”很少下乡，可到头来，常坐办公室的公务员领上了车补，经常下乡的事业编制人员反而没有。

李明说，目前私车公用成为常态，没有车补的事业编制人员不免有情绪，“谁有车补谁下乡。”这些基层干部的玩笑话，折射出他们内心的真实想法。

谈到其中原因，汉中市副市长、留坝县委书记许秋雯分析，长期以来，镇级机构编制管理，总体参照上级政府设置模式，上面设了多少部门、核定了什么任务，是行政编制，还是事业编制，下面就会按照需求设置，按照编制类别进人。

在这套严格按照编制身份管理干部的体制下，就会出现类似的问题。年度综合目标责任考核奖励，只奖公务员，事业编制人员没有。而这笔近2万元的奖励，对于任何人来说都是一笔不小的收入。

“长此以往，对于事业编制的人来说，干得再好都可能没有回报，公务员干得再不好，分个档次顶多少发点钱。”许秋雯说，本来奖励是为了激发大家的积极性，但实际上成了矛盾集中点。

除了经济待遇以外，管理界限过于分明，一方面会导致有的岗位没有符合这个编制身份性质的人员，另一方面，和公务员相比，事业编制身份的人员普遍晋升空间有限，他们既舍不得辞职，又觉得没有奔头。

“很多镇上都有这种现象，年轻的事业编制人员觉得没热情，年龄大的公务员混日子，提拔不起来，也交流不出去，这非常不利于干部队伍建设。”许秋雯说，“人在心不在”现象加剧了镇级干部的“隐性流失”。

再加上，镇上工作纷繁复杂，分工不明显，导致很多干部身兼数职、混岗管理。这在一些专业技术性较强的岗位表现得尤为明显，假如镇生态环境办公室需要行政编制的干部，相关专业出身，或是具备专业资格条件，镇上能同时满足条件的人并不多。

但如果将普通干部打通身份限制，按照岗位需求选人，很有可能做到人尽其才。

许秋雯说，留坝的镇级行政管理体制改革试点工作，正是为了解决这些问题而开展。

破解镇级干部“身份困惑”

这么多年以来，镇级年轻干部正不断涌入，从2016年至今，留坝县共招录镇级干部199名，平均分配到每个镇（街道）的也有24名，如今他们已经顶起“半边天”。

留坝县委编办主任文忠志说，这些年轻人的就业观念与年龄稍大的干部有所不同，他们觉得完成任务不在话下，身体累点也没关系，待遇不公平反而让人很心寒。

这意味着，镇级改革试点不仅要完善吸引人才的机制，更应该聚焦于如何让留在镇上的人感受到公平。

在发现问题并试图推行这项改革之初，汉中市委编办也曾到成都、江苏等地取经问道，他们了解到，在经济相对发达的江苏，干部收入状况恰巧与很多地方相反，越往基层干部的收入越高。

基于此，资源向基层倾斜、打破身份限制成为这次改革的突破点。

周蓉记得，重新按岗选聘的消息刚出来的时候，他们私下也讨论过。有的人还不适应这种方式，有的人不确定要选什么岗位，她则表现出了一如既往的自信。

2017年，刚毕业的周蓉为了追求一份稳定的职业，选择参加事业单位招聘考试，最终录取到玉皇庙镇过起了“寄宿制”生活。她上手很快，短短3年，这个干事井井有条的女生就成为年轻人中的佼佼者。

村民在留坝县紫柏街道大滩村食用菌生产基地对菌筒进行刺孔加氧

2019年12月，留坝县确定了镇级改革除了镇级副科级以上领导干部外，其余所有干部根据机构调整后设置的行政和事业类岗位，重新竞争上岗。

周蓉选定了最能体现综合能力、也颇具挑战性的党政综合办公室主任一职，填写表格、竞聘演讲，她一路过关斩将，让理想实现。

“如果不是按岗管理，我作为事业编制人员可能没有机会成为党政办主任。”周蓉说，努力就有回报，连收入都跟着变化。

留坝县从年终综合目标责任考核奖励和车补入手，改变原来以身份为主的发放方式。前者县财政予以解决，用于补贴事业编制人员，车补也将这部分干部纳入其中，由各镇对现有的公务员车补进行重新分配。

周蓉所在的玉皇庙镇针对车补，给出了包村干部200元、非包村干部150元的基数，除此之外，有人用私家车下乡按公里数进行补贴，但所有干部最高上限不得超过600元。

为了解决“干的干、看的看”的现象，对于年终综合目标责任考核奖励，留坝县各镇根据实际情况制定了差异化发放办法。

负责考核工作的周蓉介绍，差异化考核办法，按照基础系数和岗位系数设定。领导班子成员和其他科级干部执行基础系数，科级以下干部除了基础系数，还要累积给每个岗位设置的工作系数。

“镇上大大小小的工作加起来共有60多项，平常在岗的干部只有30个左右。”周蓉说，按目前的情况，必定会有一人承担2—3项工作的情况，但只要大家想干、能干，普通干部的系数可以超过领导，而年底补贴都会根据系数发放。

这个方案除了坚持同岗同酬、多劳多得的原则外，还根据工作表现扣分，无故迟到、作风散漫、出现工作失误、因纪律问题被通报等情况，都会扣掉相应的奖金。

实施过程中，虽然各镇方法有所不同，但几乎都坚持一个原则：对于借调走的干部，这些补贴都不予发放，目的是鼓励大家留在镇上。

改革之后，周蓉发现了一些细微的变化。包村干部下村更积极了，以前入村主要关注脱贫攻坚工作，现在操的心更多了，他们会顺带宣传医保政策、人口普查政策，或是帮助村民代办业务，每个人对自己负责的“一亩三分地”关注度更高。更重要的是，大家的工作失误少了。

汉中市委编办主任唐臻介绍，有的地方还将乡镇补贴也纳入改革范畴，比如镇巴县，最远的镇离县城有4小时车程，根据距离差异化发放后，全县乡镇补贴个人每月最高780元，最低380元，平均发放成为过去式。

截至目前，汉中市4个试点县，共有300多名事业编制人员竞聘到行政岗位，他们的全年奖补较改革前人均可增加3000—4000元。

打通县镇干部“多重分界”

每次改革，事实上都是一次利益再分配，其难度可想而知。根据现行干部管理体制，打破干部身份限制难上加难。

“因此，我们是在现有政策框架范围内进行的改革。”留坝县火烧店镇党委书记郭绵说，车补的重新分配相对来说只是动了公务员的“小蛋糕”，但仍然有一些年龄稍大的公务员不乐意。

按郭绵的想法，改革就要有痛点。她与这部分干部谈了3次，希望他们理解，虽然车补减少了，但乡镇补贴从350元增加到550元，这证明国家一直在关注基层干部。

最终，车补重新分配顺利推行。与此同时，汉中市委编办还有另外的担忧，“改革不能按下葫芦浮起瓢。”

他们一直在寻找改革的政策依据。直到2020年年初，中央编办和省委编办在汉中市调研时的交流让他们放了心，“车补是公务交通补贴，不是给公务员身份的补贴，留坝的改革试点符合相关精神。”

尽管困难重重，但留坝县资源向镇上倾斜的决心十分明确，他们在人才引进、打通干部晋升渠道上同样做出颇有力度的调整：调剂部分县级事业编制下达镇级使用、设置副科级领导岗位。

近些年，随着基层发展任务越来越重，镇一级不同程度的出现专业技术人才短缺现象。乡村振兴所需要的产业发展、生态保护、经济建设等方面的人才少之又少。

这次改革试点中，留坝在全县事业单位展开调研、整合，最终调剂出30个编制下到镇上，用于招聘有关工作领域的专业技术人才。2019年、2020年两年内，全县镇级事业单位共引进17名干部，主要集中在财会、农业、工程类等专业的毕业生。

留侯镇集市活动

与此同时，留坝县将3个镇属事业单位设置了副科级领导岗位，这3个副科级干部的提拔要有4年以上工作经历，要有符合这个岗位的能力和素质，各镇（街道）事业编制人员竞聘上岗后，仍有部分岗位出现空缺，留坝便提出，在全县范围内公开选聘。

看到考试的安排后，唐华军有点犹豫，他觉得自己年龄大考不上，但他原单位的领导认为“80后”还应该有点冲劲，一番鼓励之后，他最终报了名。

以前按部就班，现在千头万绪，唐华军这样形容在镇上的感受。按部就班的工作，指的是留坝县行政审批局下属事业单位政务服务中心的工作状态，在县上干活，唐华军总感觉啥事有领导顶着，不用考虑太多。

但就职于玉皇庙镇公共服务站负责人岗位后，他几乎住在镇上，农村环境整治要操心、有群众在山上生火要担心，作为包村干部，矛盾调解、产业发展也要上心。

“相比以前单一做服务、办业务，现在要学会十指弹琴。”唐华军说，自己以前是个不爱说话的人，现在感觉能力素质得到全方位提升，要不是这个机会，他可能会在县直部门待一辈子。

“可以说，这是意想不到的收获，这部分有理想、有活力的年轻干部到镇上工作，不仅能了解基层、得到锻炼，还在政治待遇、经济待遇上都有所提升。”玉皇庙镇镇长李明说，试点一年多，留坝县共有5名县直事业单位人员竞聘到镇上工作。

领导岗位的增加，在一定程度上解决了镇级事业编制人员长期面临的收入不高、晋升太难，岗位固化、交流不畅等问题。

改革试点这台“引擎”发动起来，还形成了培养后备干部的新状态。

玉皇庙镇党政综合办公室主任周蓉说，她以前所在的党政办公室共有4名干部，大家都由一名镇级副科级领导分管，虽然这其中有一名负责人，但他的政治待遇和经济待遇与普通干部区别不大，干部培养的梯次不够明显。经过改革后，周蓉和产业发展办公室主任、生态环境办公室主任一样，被提拔为行政工作上的“中层”干部。

“现在收入与一般干部有所区别。”周蓉说，“中层”的确定，让每个办公室的工作更加有序、高效，他们还分担了领导层的压力，承担了一部分培养年轻干部的职能。

“成为‘中层’，下一步便面临提拔,政治待遇也得到强化。”在李明看来，后备干部的培养可以放到“明面上”讲了，以前普通干部不清楚自己所在的位置，现在他们看到了希望，也有了上进的动力，更愿意留在镇上干出一番事业。

（当代陕西 刘甜甜 王雅）