财政投资项目，因财务监督、管理需要，常会约定以政府机关审计意见作为施工合同结算依据。出于各种原因，原则上建设单位对于最终的审计报告一般没有（或不会明确提出）异议，而施工单位则未必会完全认可审计意见。如对作为结算依据的审计意见不服，施工单位到底能否提起行政诉讼呢？

《审计法》第五十三条规定：“被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。”

《审计法实施条例》第五十二条规定：“被审计单位对审计机关依照审计法第十六条、第十七条和本条例第十五条规定进行审计监督作出的审计决定不服的，可以自审计决定送达之日起60日内，提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。”依据上述规定，对于财政收支的审计决定不服的，被审计单位应当提请审计机关的本级人民政府裁决，而并非是通过行政复议或行政诉讼的方式提出异议。

因此，对于财政投资项目而言，作为建设单位的被审计人如对审计报告确有异议的，也是提请政府裁决，而并非提起行政复议或行政诉讼。原则上，施工单位并非被审计人，无权依据审计关系对审计报告提出异议。

有观点认为：因发承包双方约定以审计意见作为结算依据，故审计意见的正确与否，对施工单位的权益造成重大影响，即审计报告与施工单位具有法律上的利害关系，所以施工单位可以提起行政诉讼，通过纠正、更改审计报告的方式，来维护自己的权益。笔者对此持有不同观点。

在全国人大常委会法制工作委员会公布的《关于对地方性法规中以作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号），明确提出地方性法规中直接以审计意见作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计意见作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正后。实务界基本认可结算依据的选择、确定，属当事人的民事权利，不可由行政法律、法规作出明确。如双方当事人未约定以审计意见作为结算依据，则审计意见对于施工单位无任何约束力及影响。之所以审计意见影响到施工单位的权益，实际在于双方当事人的合同约定，而并非审计意见行为本身对施工单位有任何行政法上的利害关系。在此情况下，不应认定施工单位具有行政诉讼原告主体资格。否则，任由当事人通过民事约定介入行政法律关系，则势必将导致民事、行政关系相混淆，行政诉讼原告主体泛滥、混乱的局面。

《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条第2款规定：“合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”上述司法政策已经明确对于作为结算依据的审计意见有异议的，应通过补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷来解决纠纷，而并非是要求审计机关更改审计意见。

综上，对于作为结算依据的审计意见不服，施工单位无权提起行政诉讼，要求审计机关更改审计意见。同理，对于约定以财政评审结果作为结算依据的，施工单位亦无权通过提起行政诉讼的方式来要求更改评审报告。