《开放天空条约》接连遭两名重磅成员“抛弃”。

当地时间5月27日，美国国务院发布声明表示，经评估决定不再寻求重新加入《开放天空条约》。该声明就此断了外界对美国重返条约的“念想”。

另一边，俄罗斯虽努力挽救条约，但未得到积极回应后，也启动了退出《开放天空条约》的国内程序。

当地时间6月2日，俄罗斯联邦委员会（议会上院）审议通过了废止《开放天空条约》法案，该法案将交由俄罗斯总统普京签字发布后生效。

随着美俄相继打算退出，原本为释放政治善意、增强军事透明度而签署的《开放天空条约》，如今似乎走上了一条“分崩离析”之路。

俄罗斯方认为，美国应为《开放天空条约》崩溃负全部责任。俄罗斯外交部表示，长期以来，俄罗斯为延续条约付诸了许多努力，但美方仍拒绝重返条约，这也表明美国无视欧洲及其盟国的利益。美国呼吁其他国家加强军事领域透明度，而自己却封锁领土。

专家分析称，近期美俄紧张关系不断升级，接连选择退出《开放天空条约》，不过是两国关系陷入“低谷”的又一例证而已。

被“抛弃”的《开放天空条约》

《开放天空条约》签署于1992年，自2002年起生效，包括美国、俄罗斯在内，共有34个缔约国（虽然吉尔吉斯斯坦签署了条约，但没有批准条约。）该条约规定缔约国能够对彼此领土进行“非武装方式”空中侦察，收集与军事力量活动有关的数据。

不过，到对方空中侦察也要守“规矩”。

《华尔街日报》指出，任何国家都要在开展侦察行动72小时前提交申请，还要在行动前24小时提交飞行路线，被侦察国家军事人员须陪同侦察过程。美联社统计，自该条约生效以来，缔约国之间已经进行了1500余次空中侦察活动。

《开放天空条约》是冷战结束后国家间建立信任的重要措施之一，目的在于通过相互“观测”“侦察”，消除误解，提升透明度，以及限制可能的紧张局势升级，进而降低冲突风险。

美国不再寻求加入《开放天空条约》。/《华尔街日报》报道截图

然而，就在条约生效近20年后，美国突然提出“退群”。

2020年5月22日，美国认为俄罗斯违反了条约规定，并向其他缔约国通报退约决定，表示除非俄罗斯重新履约，否则将于6个月后正式退出《开放天空条约》。俄罗斯认为，美方指责毫无根据，是“编造的谎言”，美方开出的履约条件也“绝对不可能接受”。

美国介意的是俄罗斯在加里宁格勒地区上空的飞行限制，俄罗斯认为，条约中允许对观测飞行施加限制，并提及美国对阿拉斯加上空的限制更为广泛。

就此双方僵持了6个月，随后迎来了美国“退群”的最终结果。2020年11月，美国白宫国家安全委员会正式发布声明称，美国不再是该条约的缔约国。

美国动辄“退群”，引发国际社会热议。俄罗斯外交部认为，美国此举既不利于欧洲安全，也不利于美国及其盟友的安全。作为缔约国之一的德国，也对美国的决定“深表遗憾”。

2020年11月23日，中国外交部发言人赵立坚表示，中方对美方不顾国际社会反对，执意退出《开放天空条约》深表遗憾。美国此举损害相关国家间的军事互信和透明，不利于维护有关地区的安全与稳定，对国际军控与裁军进程也将产生消极影响。

如今，一句“不再寻求重返条约”关上了美国的“进群”页面，俄罗斯也审议通过了废止《开放天空条约》法案，眼看着与条约渐行渐远。

拜登对该条约的态度前后矛盾？

值得注意的是，美国总统拜登在上台前后对《开放天空条约》的态度变化。

拜登是军控方面的“老手”，在参议院任职期间，他就曾负责军控不扩散的问题。在拜登还是民主党总统候选人的时候，他并不支持特朗普政府退出《开放天空条约》。

据美联社报道，拜登对此持强烈批评态度，他指责特朗普的政策“短视”，放弃了美国在国际舞台上的领导地位。

另外，拜登在上台后主张重新“加群”，重返世卫组织、巴黎协定，围绕重返伊核协议的维也纳会谈也在进行之中。因此，外界有不少声音认为，《开放天空条约》仍有被“挽救”的可能。

拜登跟上了特朗普的脚步，关闭了《开放天空条约》合作的可能。/推特截图

然而，美国国务院的一句“不再寻求重返该条约”将这种可能击了个粉碎。

拜登选择不重返该条约或出于利益优先的考虑。中国社科院美国研究所研究员刘卫东接受新京报采访时指出，拜登更感兴趣的是重返多边协定，如世卫组织、巴黎协定，他想要通过重新“加群”，从而让“群”反映美国的意志、发出美国的声音、体现美国的国际地位，而《开放天空条约》虽然有30多个缔约国，但其更像是约束美俄双方的“双边”协议，并不能帮助美国体现其国际地位或享受利益，反而要承担更多义务。因此，从这点看，拜登的立场其实是一以贯之。

美国“铁了心”选择离场，于是俄罗斯也在重新评估其留在《开放天空条约》的必要性后要求退出。

事实上，俄罗斯原本想继续留在《开放天空条约》。据《印度快报》报道，俄方希望同属条约缔约国的北约国家能够保证，不与美国共享从俄罗斯收集到的信息，但俄罗斯表示，这些要求没有得到北约国家的支持，这促使其选择退出条约。

美俄关系“低谷”的又一例证

想要了解一份条约缔结或解除的意义，离不开探究其背后的国际语境。

虽然《开放天空条约》缔结于1992年，但时任美国总统艾森豪威尔在1955年便提出了“相互空中观测”的说法。不过，当时美苏双方难以达成共识，导致这个概念被搁置了数十年。

冷战结束后不久，经过多轮谈判，美国前总统老布什才同俄罗斯及大部分北约国家签署了《开放天空条约》。复旦大学美国研究中心教授张家栋认为，缔结条约的初衷在于，增强战略互信，减少因不了解和恐惧而导致的军备竞赛。

刘卫东指出，当时的国际氛围处于“缓和”状态，条约的签订是为了表达各自的政治善意，以体现对未来有乐观期待。

然而，目前的国际政治环境相较当年已经发生了巨大变化。

因乌克兰边境问题、俄罗斯反对派领导人纳尔瓦尼中毒问题，以及美国指责俄罗斯干预美国总统选举，美俄之间的紧张气氛正在不断升级，双方相互指责，负面沟通不断。

当地时间2021年6月2日，俄罗斯索契，俄罗斯总统普京与政府官员举行视频会议。/IC Photo

刘卫东认为，在当前的国际政治背景下，美俄之间已经失去了当初缔结条约时希望能够“相互信赖”的心理状态。“美俄相继决定退出条约，不过是美俄关系不断下行的又一个例证而已。”

正当大部分人的目光都聚焦于美俄两方时，人们似乎忘记了，《开放天空条约》还有30多个欧洲国家，其中大部分都是北约成员国。

“欧洲国家已经沦为该条约的‘背景板’。”英国智库“欧洲领导力网络”（ELN）政策分析师Julia Berghofer撰文写道。

长期以来，欧洲缔约国家反复强调该条约对欧洲安全的重要性。此前，比利时、捷克、芬兰、法国、德国、意大利、卢森堡、荷兰、西班牙和瑞典等10国曾发布联合声明，认为《开放天空条约》是“信任建立框架至关重要的部分”，目的在于“提高跨欧洲-大西洋区域的透明度，改善这一区域的安全形势”。

美俄相继退出《开放天空条约》，Berghofer指出，尽管《开放天空条约》不会轰然倒塌，但这也使该条约逐渐变得“毫无价值”。这也凸显出，欧洲国家在维持军备控制方面影响力十分有限，欧洲安全问题只是美俄关系的“附属产品”。

虽然拜登重申要修复跨大西洋伙伴关系，但无论是不顾欧洲国家利益退出《开放天空条约》，还是近期被爆出的拜登深入参与联合丹麦窃听欧洲政要事件，似乎都显示出拜登在修复美欧关系上并非“诚意十足”。

“欧洲国家对美国的不可靠已经习以为常了。”刘卫东补充道，虽然拜登并不以“美国优先”之名，但是行“美国优先”之实。另外，拜登所谓的恢复盟友关系，并不意味着美国会为盟友国家带去保障，他只是想要再次成为“盟主”。

张家栋指出，目前的情况对欧洲国家来讲显然是不利的，但不利到何种程度依然有待观察。常言道，危机不只意味着危险，还暗含着机遇。Berghofer表示，欧洲-大西洋区域似乎正面临军备控制的空白，这也为欧洲国家提供了一个建立新的军备控制制度的机会，如果欧洲国家想要从新一轮的军备控制中获益，他们就必须加强彼此间在军备控制及威慑问题上的交流，在争议问题上形成团结立场。

放大到国际社会来看，《开放天空条约》不仅与缔约国有关，军备控制还关系着国际社会的和平与安全。

事实上，随着卫星科技的发展，《开放天空条约》存在的必要性也在不断下降。用于侦察情况的飞机相对比较老旧，美国空军已经停用了在《开放天空条约》框架内对俄罗斯进行观察飞行的飞机。张家栋认为，对其他国家展开空中侦察的诉求，其实可以通过卫星技术来实现。因此美俄相继退出条约，或不会对国际社会和平产生太大影响。

美俄仍在寻找合作空间

“德国之声”指出，相继放弃《开放天空条约》后，美俄之间只剩下一个较为有约束力的军控条约——《新削减战略武器条约》。

今年2月，美俄决定将该条约延长5年，至2026年2月5日。根据条约，双方应在条约生效7年后将各自部署的核弹头削减到1550枚，核导弹发射装置和可发射核武器的轰炸机等运载工具的数量减至800件，其中已部署的核弹头运载工具数量不得超过700件。

这份条约的延期意味着，美俄双方在军控方面仍存在一定共识。刘卫东指出，这种共识主要来自两个方面，首先，核武器主要起到“威慑作用”，一旦使用后果无法预测，当前的主流思潮是没必要在核武器方面继续竞争，因为生产越多，维护保养成本就越高。其次，在全球竞争方面，如今更多强调的是经济安全、高科技安全与产业链安全，只有搞好经济，才能有效提升国家影响力。

就未来军控合作方面，张家栋认为，美国很有可能会拉“新圈子”。此前，美国单方面退出《中导条约》时，就曾想要将中国纳入《中导条约》之中。

对此，中国外交部发言人华春莹表示，《中导条约》是美俄达成的双边性质的条约，其多边化涉及政治、军事、法律等一系列复杂问题，让中国加入美俄对话和协议是一种变相“甩锅”。中国始终奉行防御性国防政策，发展中导等能力完全出于防御目的，无意也不会对任何国家构成威胁。美方退约的真实目的是给自己松绑，却拿中国说事，毫无道理，中方也不会接受。

拜登和普京将在瑞士日内瓦会晤。/推特截图

除军控问题外，美俄也在寻找其他合作的空间。

当地时间6月16日，拜登与普京将在瑞士日内瓦举行首脑会晤。俄罗斯副外长里亚布科夫对此表示，会晤有助于两国在网络安全等问题上达成谅解，同时双方任何具体决定和协议都将有助于防止双边关系进一步滑入深渊。

美联社指出，此次首脑会谈正值美俄关系急剧恶化，双边关系跌至几十年来的“最低点”之时。

“外界不应对美俄首脑会谈有过多期待。”刘卫东表示，从首脑个人关系和政府间关系来看，美俄关系并没有缓和迹象。此次会谈中，美俄双方更多是各自表明立场。“只是一场为了接触而接触的会晤。”

即便美俄在会晤中取得积极进展，张家栋指出，美俄将《开放天空条约》拾起重签的可能性也非常低。

新京报记者 栾若曦

编辑 张磊 校对 李立军