【案情简介】

黄某系郴州市某公司（本案第三人）的业务主管，经常替公司外出拓展业务。2015年9月26日14时40分许，黄某乘坐电动车因工外出时被曾某驾驶的一辆小型普通客车撞伤，伤情较重。此次交通事故经郴州市公安局交通警察支队一大队认定曾某承担主要责任，黄某承担次要责任。

黄某于2016年9月6日向郴州市人社局申请工伤认定，郴州市人社局于2016年11月23日作出认定，认为黄某不是在工作时间和工作场所内因工作原因受到事故伤害的，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或视同工伤的范围。

黄某不服郴州市人社局工伤认定结果，委托我所律师代理其提起行政诉讼。一审判决以郴州市人社局认定黄某不是在工作时间和工作场所内因工作原因受到事故伤害事实不清、证据不足为由撤销郴州市人社局于2016年11月23日作出的《不予认定工伤决定书》，限判决生效之日起60日内重新作出行政行为。

【代理意见】

我们认为，本案系劳动和社会保障行政确认案，主要争议焦点为黄某是否在工作时间因工作原因受到事故伤害，其事故伤害事实是否清楚，郴州市人社局在事实认定和法律适用有没有错误及程序方面有没有瑕疵。具体而言，包括：（1）郴州市人社局作出不予认定工伤行政行为的证据充不充分；（2）郴州市人社局认定事实有没有错误。（3）郴州市人社局作出不予认定工伤的程序有没有违法。（4）郴州市人社局适用法律有没有错误。

一、本案郴州市人社局作出不予认定工伤行政行为的证据是不充分。

根据《工伤认定办法》第十七条规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或调查取得的证据，依法作出工伤认定决定”。

本案中黄某提供了关键证人余某、其妻曹某、何某等证人的《调查笔录》和视频资料等充分的证据，而第三人郴州市某公司仅仅提供了证人余某的辞职报告，并且在庭审过程中郴州市人社局当庭承认未尽法定调查核实义务，无法确认第三人郴州市某公司提供的关键证人余某的辞职报告的真实性和合法性。因此，第三人郴州市某公司提供的证据完全是虚假的、不合法的，不能作为定案依据。

用人单位认为不是工伤的，应当由用人单位来承担举证责任。用人单位举证不充分，应当承担举证不能的不利后果。本案郴州市人社局对于关键证人余某的辞职报告的真实性未核实便单方面采信，而对于黄某提供的由律师调查取证的《询问笔录》和现场拍摄的签字视频等已形成完整证据链的证据却不予采信。

因此，本案郴州市人社局仅错误地采信第三人郴州市某公司提供的余某辞职报告就作出了不予认定工伤的决定，其行政行为所依据的证据明显不足。

二、郴州市人社局认定事实错误。

本案中黄某提供大量的证据可以充分证实工伤的事实，包括关键证人余某、何某和曹某的《询问笔录》；2015年10月10日的第三人郴州市某公司的销售出库单；第三人郴州市某公司流通群的群消息；关键证人余某本人的微信朋友圈截图等等。因此，黄某在工作时间内因工作原因外出受伤是无可争议的。同时，第三人辩称的关键证人余某早在事故发生前辞职明显与事实、证据不符。

而本案郴州市人社局提供的证据明显与事实不符，包括《考勤管理制度》没有进行公示；考勤表本身是不完整，没有加盖公章，且记录的内容也是不真实的；何某、李某等证人的《辞职报告》，却不依法出庭作证；证人李某的《证明》及劳动合同，没有依法出庭作证，劳动合同没有加盖公章，同时劳动合同注明的试用期前后的工资均为840元/月，明显低于郴州市最低工资标准。且李某是仓管人员，无权考勤；证人李某某、杨某某的《证明》及劳动合同，没有依法出庭作证，同时劳动合同注明的试用期前后的工资均为840元/月，明显低于郴州市最低工资标准。此外，她们只是仓管人员，不是负责公司人力方面的考勤人员，无权对黄某进行考勤。

综上所述，黄某提供的证据可以充分证实工伤的事实，第三人郴州市某公司的证据明显存在严重瑕疵，依法不能作为认定事实的依据。但郴州市人社局却不分析判断，错误地采信证据，更错误地认定案件事实。

三、郴州市人社局作出不予认定工伤的程序严重违法。

根据《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”和《工伤保险条例》第二十条规定：“社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定......对受理的事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，应当在15日内作出工伤认定的决定......”及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定：“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”

按照法律规定，若第三人郴州市某公司不认为是工伤的，其应承担举证责任。但是，郴州市人社局在工伤认定过程中却错误地把举证责任划分给原告，实属程序违法。此外，郴州市人社局在本案提供的证据中故意遗漏了黄某在工伤认定申请过程中提交的余某等人的视频资料和证实她一直在第三人处工作的有利于认定工伤事实的证据。

更有甚者，第三人在工伤认定程序中，只提交了余某的辞职报告，根本没有提交《考勤管理制度》、《考勤表》、《证明》和《劳动合同》等证据，但在本案中却全部作为证据提交。本案庭审过程中，郴州市人社局当庭承认在收到黄某或第三人的证据后并没有出具收条，其无法证实哪些证据是工伤认定程序中收集的证据。故《考勤管理制度》、《考勤表》的等证据系郴州市人社局行政诉讼过程中收集的，依法不能作为定案的依据。并且，黄某在2016年9月6日向郴州市人社局申请认定工伤，但郴州市人社局在2016年11月23 日才作出不予认定工伤的决定书，显然超过了60日的法定期限。

以上事实和法律规定充分说明，郴州市人社局作出不予认定工伤决定的程序严重违法。

四、本案适用法律错误。

根据《工伤保险条例》第十四条明确规定：“……（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；……”和《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题》第五条规定：“职工受用人单位指派或者因工作需要在工作场所以外从事与工作职责有关的活动期间；……职工因工作需要的其他外出活动期间。”

本案黄某系工作需要去某超市为公司推销业务而遭受到非本人主要责任的交通事故受伤，依法应为工伤。显然，黄某的申请符合《工伤保险条例》的规定，但郴州市人社局不予认定工伤，显然是在曲解法律。

【判决结果】

一审法院判决，撤销郴州市人社局作出的《不予认定工伤决定书》，限判决生效之日起60日内重新作出行政行为。

【裁判文书】

一审法院认为，本案争议焦点争议焦点为黄某是否在工作时间因工作原因受到事故伤害，其事故伤害事实是否清楚。

就争议焦点问题，一审法院认为：根据《工伤保险条例》第十七条第三款的规定，郴州市人社局是社会保险行政主管部门，具有受理工伤认定申请并进行工伤认定的行政职权。根据《工伤保险条例》第十四条第（五）项规定：“因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的”应当认定为工伤。“因工外出”系指职工不在本单位的工作范围内，由于工作需要被指派到本单位以外工作，或者到本单位以外从事与本职工作有关的工作。职工因工外出的整个期间可视为工作时间，职工外出经过的区域都可视为工作区域，除非有证据证明职工从事与工作无关的活动而受到伤害。如果不是基于“工作原因”，而是纯粹的个人行为，与单位工作毫无关系不能认定为工伤。

本案中，黄某系第三人郴州市某公司业务主管，从事销售业务，实行不定时工作制度，常因工作需要到本单位以外从事本职工作。2015年9月26日，另一业务主管于某与原告约好当天下午去某超市洽谈销售额业务。黄某妻子曹某称因工作需要调查某品牌家电价格，与黄某去某超市洽谈业务顺路，为此黄某驾驶电动车搭乘其妻子去某超市，在行驶至某路段时发生交通事故。黄某妻子曹某的述称证明黄某是在去往工作地点的路上，系基于“工作原因”发生的事故伤害。黄某发生的事故伤害事实，有《道路交通事故认定书》和医院的病历资料证明，事故伤害事实清楚。第三人未提交黄某驾驶电动车搭乘其妻子发生交通事故与其从事的工作无关的证据，郴州市人社局也未调查核实黄某是否从事与工作无关的活动，无证据证明黄某系在外出工作时间时从事与工作无关的活动，无证据证明黄某系在外出工作时从事与工作无关的活动而受到了交通事故伤害。为此，郴州市人社局认定黄某不是在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害，作出不予认定工伤决定的事实不清、证据不足。

综上所述，一审法院认为，撤销郴州市人社局于2016年11月23日作出的《不予认定工伤决定书》，限判决生效之日起60日内重新作出行政行为。

【案例评析】

一、用人单位的举证责任及举证不充分，劳动保障行政部门该如何采信？

根据《工伤认定办法》第十七条之规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或调查取得的证据，依法作出工伤认定决定”。

在本案中，用人单位认为不是工伤的，应当由用人单位来承担举证责任。用人单位举证不充分，应当承担举证不能的不利后果。本案郴州市人社局对于关键证人余某的辞职报告的真实性未核实便单方面采信，而对于黄某提供的由律师调查取证的《询问笔录》和现场拍摄的签字视频等已形成完整证据链的证据却不予采信。因此，郴州市人社局作出行政行为所依据的证据明显不足，应该严格执行《工伤认定办法》第十七条之规定，在无法核实第三人证据真实性的情形下，应该采信劳动者方面的完整证据链。

二、工伤认定阶段程序正义对认定结果有多重要？

根据《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”和《工伤保险条例》第二十条规定：“社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定......对受理的事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，应当在15日内作出工伤认定的决定......”及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定：“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”

本案中，既然第三人郴州市某公司不认为是工伤的，其依法应当承担举证责任。但是，郴州市人社局在工伤认定过程中却依旧错误地把举证责任划分给原告，实属程序违法。此外，郴州市人社局在本案提供的证据中还故意遗漏了黄某在工伤认定申请过程中提交的余某等人的视频资料和证实她一直在第三人处工作的有利于认定工伤事实的证据，实属对程序正义的蔑视。更有甚者，第三人在工伤认定程序中，只提交了余某的辞职报告，根本没有提交《考勤管理制度》、《考勤表》、《证明》和《劳动合同》等证据，但在本案中郴州市人社局却全部作为证据提交。本案庭审过程中，郴州市人社局当庭承认在收到黄某或第三人的证据后并没有出具收条，其无法证实哪些证据是工伤认定程序中收集的证据。故《考勤管理制度》、《考勤表》的等证据系郴州市人社局行政诉讼过程中收集的，依法不能作为定案的依据。并且，黄某在2016年9月6日向郴州市人社局申请认定工伤，但郴州市人社局在2016年11月23 日才作出不予认定工伤的决定书，显然超过了60日的法定期限。

以上事实和法律规定充分说明，郴州市人社局作出不予认定工伤决定的程序不仅仅是违法，而且是严重违法。如果从一开始，劳动保障行政部门严格遵守程序事项，就不会出现这一场折腾劳动者的“闹剧”，程序正义何其重要。

【结语和建议】

本案涵盖了劳动争议案件中关于工伤认定的程序性和实体性争议问题。工伤认定属于劳动保障行政部门的职责和权限，它是一种行政行为。这种具体的行政行为如何妥善地解决劳动者和用人单位的利益矛盾冲突，可以为日益剧增的行政与司法冲突提供一个方向，而这种具体行政行为的一个重要救济途径便是行政诉讼。

行政诉讼，俗称“民告官”，是维护公民合法权益、监督行政机关依法行政、及时化解行政纠纷的一个重要途径，是国家法治进步的“晴雨表”。2016年3月1日，郴州法院在全省率先启动行政诉讼案件相对集中管辖改革，原由郴州各基层法院受理的行政诉讼案件，统一由资兴市法院、桂阳县法院集中管辖。

工伤认定争议作为常见的劳动保障行政部门、劳动者、用人单位之间的三角矛盾，认定与否对劳动者的权益维护具有重大影响。在具体司法实践中，劳动保障行政部门往往容易出现对法律规定的不同理解和适用，尤其是对程序事项的漠视，经常出现不同的裁判结果。建议劳动者在维护权益过程中遇到工伤认定等这类纠纷，应当尽早向专业律师寻求帮助，以尽可能减少自己的损失。就本案而言，如果在工伤认定阶段劳动保障行政部门恪守法律规定的正确适用和程序事项的严格遵守，就不会出现劳动者寻求行政诉讼来维护自己的合法权益，从而节约社会司法资源和缓解日益剧增的行政与司法冲突。

【推荐理由】

行政机关在作出一项行政决定时，需要同时保障所作行政行为的程序和实体均符合法律法规的相关规定，缺一不可。