原 文 新《土地管理法实施条例》

第二十四条 建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的农用地，涉及占用永久基本农田的，由国务院批准；不涉及占用永久基本农田的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。具体按照下列规定办理：（一）建设项目批准、核准前或者备案前后，由自然资源主管部门对建设项目用地事项进行审查，提出建设项目用地预审意见。建设项目需要申请核发选址意见书的，应当合并办理建设项目用地预审与选址意见书，核发建设项目用地预审与选址意见书。（二）建设单位持建设项目的批准、核准或者备案文件，向市、县人民政府提出建设用地申请。市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，报有批准权的人民政府批准：依法应当由国务院批准的，由省、自治区、直辖市人民政府审核后上报。农用地转用方案应当重点对是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补充耕地情况作出说明，涉及占用永久基本农田的，还应当对占用永久基本农田的必要性、合理性和补划可行性作出说明。（三）农用地转用方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。 释义 ：本条是关于圈外单独选址建设项目用地的规定。

01关于农用地转用审批权限的划分

根据本条第一款的规定，国务院和省级人民政府按照是否占用永久基本农田来划分农用地转用的审批权限。占用永久基本农田的，由国务院批准；不占用永久基本农田的，由国务院或者国务院授权省、自治区、直辖市人民政府批准。2020年3月，国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》，明确：将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。自决定发布之日起，按照《土地管理法》第四十四条第三款的规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；按照《土地管理法》第四十四条第四款的规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。也就是说，根据国务院的授权决定，不占用永久基本农田的农用地转用，都由省、自治区、直辖市人民政府批准。这一修改，主要是为了提高农用地转用的审批效率，解决长期困扰地方的建设用地审批时限长、审批层级高、审批流于形式等问题，把该管的管住把该放的放给地方，进一步体现权责对等，调动中央和地方两个方面的积极性。

1998年修改的《土地管理法》，按照土地应当由国家管理的理念增设了预审和农用地转用审批环节，上收了土地征收的审批权限，其主要目的是加大新增建设用地利用的成本和难度，通过从严从紧的审批制度引导地方人民政府多用存量土地，少用新增建设用地。但从《土地管理法》实施情况来看，《土地管理法》的这一立法目标并未达到，却使土地审批制度广为诟病。此次修改《土地管理法》，按照合理划分中央和地方土地管理事权的原则，对中央和地方人民政府农用地转用的审批权限进行了调整，把不占用永久基本农田的农用地转用的审批权通过授权的方式下放给省级人民政府行使。由于永久基本农田是国家粮食安全的底线，必须严格管理，这次《土地管理法》修改没有直接将不占用永久基本农田的农用地转用的审批权直接赋予省、自治区、直辖市人民政府，而是采取了由国务院授权的方式，这种做法的好处是国务院可以根据省、自治区、直辖市人民政府土地管理的成效随时调整审批权限。如果个别省、自治区、直辖市土地管理成效较差，耕地和永久基本农田大量减少，土地管理秩序混乱国务院可以随时收回授权的农用地转用审批权限。

02关于圈外单独选址建设项目用地的审批流程

根据《土地管理法》的规定，一般建设项目用地都应当在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内安排。只有能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目可以根据建设项目的特点在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内外，按照单独选址建设项目申请用地。本条就是关于单独选址建设项目用地审批流程的规定。根据本条规定，单独选址建设项目用地，按照下列流程办理建设审批手续。

（一）预审与选址意见书

按照《国务院关于投资体制改革的决定》，建设项目审查分为审批核准和备案三种方式：使用财政资金的建设项目实行审批制；不使用财政资金的企业投资建设项目区分不同情况，规模较大或限制类项目实行核准制，其他实行备案制。属于审批和核准的建设项目在审批和核准前，属于备案的建设项目在备案后，提出建设用地预审申请。由自然资源主管部门对建设项目用地事项进行审查，提出建设项目用地预审意见。根据《土地管理法》的规定，建设用地预审主要审查建设项目选址是否符合国土空间规划和土地利用年度计划，以及是否符合建设用地标准。同时，根据《城乡规划法》关于“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。

前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书”的规定，以划拨方式提供国有土地使用权，需审批或者核准的建设项目，要在审批或者核准前，向城乡规划主管部门核发选址意见书。机构改革后，城乡规划的管理职能已经划转自然资源部，为了简政放权，方便建设单位，2019年9月，自然资源部发布《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规【2019】2号），明确：将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。涉及新增建设用地，用地预审权限在自然资源部的，建设单位向地方自然资源主管部门提出用地预审与选址申请，由地方自然资源主管部门受理；经省级自然资源主管部门报自然资源部通过用地预审后，地方自然资源主管部门向建设单位核发建设项目用地预审与选址意见书。用地预审权限在省级以下自然资源主管部门的，由省级自然资源主管部门确定建设项目用地预审与选址意见书办理的层级和权限。使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目，不再办理用地预审；需要办理规划选址的，由地方自然资源主管部门对规划选址情况进行审查，核发建设项目用地预审与选址意见书。建设项目用地预审与选址意见书有效期为三年，自批准之日起计算。本条将建设项目选址与用地预审合并，实现“多审合一”，是优化建设用地审批流程的重要举措。建设项目选址和用地预审是项目建设重要的前期工作。

根据国家发展改革委《企业投资项目核准暂行办法》和《政府核准投资项目管理办法》，选址意见书和用地预审是审批建设项目可行性研究报告或核准的前置条件。建设项目选址和用地预审均为行政许可事项，审批类型同质化较高。从审批阶段来看，两者都是项目建设的前期工作，均作为发展改革部门审批建设项目的前置环节；从审查内容来看，建设项目选址主要是从城市规划、生态保护区域等方面进行审查，建设项目用地预审主要从土地政策、节约集约用地、土地利用总体规划等方面进行审查，两者均是对规划和现状情况进行审查，一致性较强。随着自然资源部的组建，包括城乡规划和土地管理在内的行政职能同时划归自然资源主管部门，如果再让申请人跑两次、分别办理建设项目选址审批和预审审批，就会让企业多跑腿增加负担，也浪费了行政资源。同时，随着国土空间规划体系的建立和实施，将两个审批事项的审查统一到国土空间用途管制中，也可以减少不同部门审核的错位和偏差，消除部门之间的矛盾，提高行政资源配置效率。从“多审合一”改革的目标来看，主要是从事前事中、事后三个环节进行合并。事前减少建设单位负担，精简申请流程整合申请材料；事中提高审批部门行政效率，以信息化平台为基础创新审查机制；事后方便建设单位，办理结果归并送达。

对于选址和用地预审事项的合并，其意义不仅在于减少一个行政许可事项，而是从审查机制上进行合并，明确管理层级、简化审批程序、创新审批方式。但从实际工作来看，还存在以下方面的难点和问题：

一是办理对象范围不一致。建设项目选址仅适用于以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，其他建设项目不需申请选址意见书；而预审则要求所有的建设项目均需办理，特别是对产业项目和经营性用地项目，这样就使得同一个项目可能无法同时办理建设项目选址和用地预审，造成了建设单位和申请企业的疑惑和不便。

二是审核范围不一致。建设项日选址审核中重要的一点是对建设项目城市规划情况进行审核，具体工作中是对建设项目工程红线全范围进行审核，不区分高架层、地面层和地下层；而用地预审对土地利用总体规划和土地利用现状进行审核，只针对建设项目的地面投影部分，即高架层、地面层，而对于某些建设项目的地下层或隧道部分，用地预审是不需审核的。这样在建设项目选址和用地预审合并时，可能导致项目的相关图件、矢量数据准备多套的情况，也会造成建设单位和申请企业的诸多不便。

三是审批层级不一致。需核发选址意见书的建设项目，属于国家和省批准、核准项目投资的，由省人民政府城乡规划主管部门核发选址意见书；属于城市和县批准、核准项目投资的，由建设项目所在地的城市、县人民政府城乡规划主管部门核发选址意见书；跨行政区域的建设项目，由项目所在地的共同上级人民政府城乡规划主管部门核发选址意见书。而建设项目用地实行分级预审。需人民政府或有批准权的人民政府发展改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的自然资源主管部门预审;需核准和备案的建设项目由与核准、备案机关同级的自然资源主管部门预审。审批层级不同，导致同一个建设项目如国家级建设项目，其选址意见书由省级部门核发而用地预审由自然资源部审批，审批机关的不同造成办理程序、办理时间出现很大不同，事项审批环节变得更为复杂，造成项目手续办理速度变慢，严重影响建设项目的推进。

四是有效期不一致。对选址意见书的有效期没有统一规定，一般由各地的地方法规条例来确定，如《北京市城乡规划条例》规定，选址意见书的有效期为两年，可延期一次，延期时限不超过两年；《广东省城乡规划条例》规定，选址意见书的有效期为两年，可延期，一般延期时限不超过一年;《上海市城市规划条例》规定，选址意见书的有效期为一年，到期前可延期，但未明确延期期限。从上述情况看，各地的选址意见书有效期均不一样。而对于用地预审，预审管理办法规定，用地预审文件有效期为三年。建设项目一旦不能在有效期内办理审批或核准可能出现一项尚在有效期而另一项需申请延期或重新办理，增加建设单位和申请企业的负担。

针对实践中存在的这些问题，下一步要从以下方面不断完善“多审合99制度：一是适当缩小审批范围。根据选址意见书和用地预审相关法规的现行要求，仅要求直接审批可行性研究报告和核准类以划拨方式供应士地的建设项目必须办理选址意见书和预审审批。而对于非划拨方式供应土地的或备案类建设项目，可以不要求必须办理选址和用地预审手续。对以招拍挂”方式出让土地的经营性项目，在“招拍挂”出让方案审查环节要对城市规划、土地利用总体规划、用地标准、耕地等方面进行审查。二是整合优化审查机制。建设项目选址和用地预审审核时，建立部门内部联审制度，协调整合项目建设的各项不同的要求，建立“多规合一”业务平台，整合各种规划数据，实现各类规划相互衔接和规划信息共享，为建设项目审查提供更为高效的服务。三是明确审批权责划分。按照简政放权的要求，调整审批权限，压缩审批层级，将建设项目选址和用地预审的审批层级统一到由同一级别自然资源主管部门审批，以便于建设单位办理。四是统一申办材料和证件。按照“多审合一”的要求，将两事项的申请合并成“一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料”，优化整合建设项目选址意见书和用地预审的申请表格，合并融合两项业务的申请报告和其他材料，剔除重复和非必要的材料。同时，将建设项目选址意见书与用地预审意见文件合二为一，统一发给申请企业。

（二）农用地转用审批

预审与选址意见书通过，建设单位取得建设项目的批准、核准和备案文件后，向市、县人民政府提出建设用地申请。涉及占用农用地的，要先办理农用地转用审批。市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，报有批准权的人民政府批准。这里的有批准权的人民政府，具体是指哪级政府呢？这里需要把《土地管理法》的相关规定结合起来理解首先，农用地转用的审批权限，要按照是否占用永久基本农田来划分。占用永久基本农田的，由国务院批准农用地转用；不占永久基本农田的，由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府批准。其次，农用地转用的审批权限，按照土地利用总体规划的审批权限来确定。按照《土地管理法》第四十四条第三款的规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院批准；按照《土地管理法》第四十四条第四款的规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院批准。国务院通过授权决定，已经将不占永久基本农田的农用地转用的审批权授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。依法应当报国务院批准的，由省自治区、直辖市人民政府审核后，才能上报国务院审批。

农用地转用审批，由市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案。为切实解决农用地转用审批与预审审批的同质化问题，本条专门增加对农用地转用方案主要内容的规定，明确农用地转用方案重点要对建设项目用地是否符合国土空间规划和土地利用年度计划及补充耕地情况作出说明。涉及占用永久基本农田的，还应当提交占用永久基本农田论证报告，重点对占用永久基本农田的必要性、合理性及补划可能性作出说明。农用地转用审批是实施土地用途管制的关键，也是落实国土空间规划的重要抓手。农用地转用审批的核心是审查转用农用地的必要性和可行性，切实保护耕地特别是永久基本农田。根据《土地管理法》的规定，只有国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避让永久基本农田，经国务院批准可以占用，其他建设项目一律不得占用永久基本农田。

《土地管理法》还明确：禁止通过擅自调整县、乡国土空间规划等方式规避永久基本农田的农用地转用审批。经依法批准占用永久基本农田的，市、县人民政府必须从现有耕地中补划数量和质量相当的耕地，以确保本行政区域内永久基本农田数量保持基本稳定。为贯彻落实《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，自然资源部印发《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规【2018】3号），要求严格限定重大建设项目范围，严格占用和补划永久基本农田论证，严格用地预审事后监管，将永久基本农田保护措施落到实处。同时严格限定重大建设项目范围，明确，现阶段允许六大类重大建设项目经依法批准可以占用永久基本农田：

一是党中央、国务院明确支持的重大建设项目（包括党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目）。

二是军事国防类。中央军委及其有关部门批准的军事国防项目。

三是交通类，包括机场项目、铁路项目、公路项目。此外，为解决当前地方存在的突出问题，将省级公路网规划的部分公路项目纳人受理范围，包括省级高速公路、连接深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路。

四是能源类，包括国家级规划明确的能源项目和其他能源项目，国家级规划明确的且符合国家产业政策的能源开采、油气管线、水电、核电项目。

五是水利类，国家级规划明确的水利项目。

六是为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，国务院投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门支持和认可的交通、能源、水利基础设施项目。

通知还要求，重大建设项目必须首先依据规划优化选址，避让永久基本农田：确实难以避让的，建设单位在可行性研究阶段，必须对占用永久基本农田的必要性和占用规模的合理性进行充分论证。市、县自然资源主管部门要按照法定程序，依据规划修改和永久基本农田补划的要求，认真组织编制规划修改方案和永久基本农田补划方案，确保永久基本农田补足补优；省级自然资源主管部门负责组织对占用永久基本农田的必要性、合理性和补划方案的可行性进行踏勘论证，并在用地预审初审中进行实质性审查，对占用和补划永久基本农田的真实性、准确性和合理性负责。对省级高速公路、连接深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路，必须先行落实永久基本农田补划入库要求，方可受理其用地预审。重大建设项目用地批准后，市、县自然资源主管部门要按照规划管理和补划方案的要求，量质并重做好永久基本农田补划、上图入库工作，并纳入国土空间规划监管平台进行严格监管；省级自然资源主管部门要依据规划对补划永久基本农田的数量、质量进行动态监管。自然资源部对占用永久基本农田的重大建设项目实行清单式管理，列为监管的重点内容，通过实地核查、遥感监测、卫片执法检查等方式，对永久基本农田占用、补划实行全链条管理对永久基本农田数量和质量变化情况进行全程跟踪，发现问题依法依规严肃处理

（三）农用地转用方案的实施

农用地转用方案经依法批准后，由市、县人民政府组织实施。农用地转用方案实施中最重要的就是切实落实耕地占补平衡的要求，切实将建设占用的耕地补偿到位，而且要做到补偿的耕地与建设占用的耕地数量和质量相当。单独选址的建设项目经依法批准占用的耕地，由建设单位履行补偿耕地的法定义务。建设单位不能补充耕地或者补充的耕地不符合要求的，要缴纳耕地开垦费，由收取耕地开垦费的地方人民政府代履行补充耕地的义务。地方各级人民政府负责组织实施土地整治，通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，落实补充耕地任务。省、自治区、直辖市人民政府要依据土地整治新增耕地平均成本和占用耕地质量状况等，制定差别化的耕地开垦费标准。要大力实施土地整治，落实补充耕地任务。各省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实本地区年度补充耕地任务，确保省域内建设占用耕地及时保质保量补充到位。要拓展补充耕地途径，统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务。鼓励地方统筹使用相关资金实施土地整治和高标准农田建设。

根据土地整治规划投资或参与土地整治项目，多渠道落实补充耕地任务。要探索补充耕地国家统筹。根据各地资源环境承载状况、耕地后备资源条件、土地整治新增耕地潜力等，分类实施补充耕地国家统筹。耕地后备资源严重匮乏的直辖市，新增建设占用耕地后，新开垦耕地数量不足以补充所占耕地数量的，可向国务院申请国家统筹;资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省份，对由于实施国家重大建设项目造成的补充耕地缺口，可向国务院申请国家统筹。经国务院批准后，有关省份按规定标准向中央财政缴纳跨省补充耕地资金，中央财政统筹安排落实国家统筹补充耕地任务所需经费，在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务。跨省补充耕地资金收取标准综合考虑补充耕地成本、资源保护补偿管护费用及区域差异等因素确定。市、县人民政府要加强对土地整治和高标准农田建设项目的全程管理，规范项目规划设计，强化项目日常监管和施工监理。做好项目竣工验收、严格新增耕地数量认定，依据相关技术规程评定新增耕地质量。经验收合格的新增耕地，应当及时在年度土地利用变更调查中进行地类变更。省级人民政府要做好对市、县补充耕地的检查复核，确保数量、质量到位。

本文选自《新<土地管理法实施条例>释义》

魏莉华著，中国大地出版社