新京报快报生态环境部微信，2018年11月20日，中央第一生态环境保护监督组对辽宁省展开“回头”，统筹渤海生态环境问题特别监察期间，锦州凌海市将“龙海新港旅游有限公司海上湿地乐园”(以下简称海上湿地乐园)和“大凌河口”

一、基本情况

凌海市位于渤海辽东湾边，站内有重要的大凌河口海岸湿地。2014年4月，凌海市政府与龙海新港旅游有限公司达成协议，计划在渤海大凌河入海口以西海域进行湿地旅游、海洋牧场、海洋码头、温泉度假、旅游房地产、海洋生物深加工等6个部分投资50亿韩元。凌海市政府承诺提供6万亩滩涂、浅海使用权，并处理海域使用权证。

2015年2月，龙海新港旅游有限公司在没有办理海上手续的情况下开始建设，2016年9月填海工程基本完成。该项目由东西两个围堰组成，东围堰周边海域面积约为305公顷，人工岛等填海面积约为20公顷。西围堰围海面积约621公顷，人工岛等围海面积约39公顷。其中东围堰地区占辽河区国家级自然保护区面积240公顷，其中缓冲区约123公顷，试验区约117公顷。

2016年，凌海市政府计划利用围堰作为地下楼层，在海上湿地公园项目中投资1.75亿韩元，包括大凌河至张家公路总长26.4公里、全长12米、全长12米、310米溶解1号桥、156米溶解2号桥。目前已建成18.7公里公路和龙海2号桥。

另外，2015年9月，凌海市政府依托海上湿地公园项目申报国家农业科技园区，同年12月获得批准。2016年9月，凌海市政府申请设立大凌河区国家级海洋特别保护区(海洋公园)，同年12月获得批准。2018年9月，由于海上湿地公园项目侵犯辽河区国家级自然保护区的问题，生态环境部约谈了锦州市政府。

图1非法围垦项目示意图(1-5是连接到东围堰的围垦项目，6-10是连接到西围堰的围垦项目)

二、主要问题

(一)盲目决策，任性灵活。根据《辽宁省海洋功能区划（2011-2020年）》，海上湿地公园事业所在地区是辽东湾农渔业区，禁止建设旅游开发事业。但是检查员表示，自2014年4月以来，凌海市党委、政府召开了9次会议，推进了海上湿地公园项目，市议会常委会强调全力支持项目建设，市常务委员会多次要求各部门就项目推进中的问题尽快协调实施，确保项目提前开工、条件说、早日运行。2015年12月，凌海市将海洋湿地公园项目作为开发特色旅游的先导项目列入《凌海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。

根据《中华人民共和国海域使用管理法》，海上湿地公园项目用海绵面积大于100公顷，属于国家批准事项。根据《辽宁省海域使用管理办法》，围海30公顷以上60公顷以下的项目，经市级人民政府批准，报省人民政府备案。围海60公顷以上100公顷以下的事业用海，由省人民政府批准。为了推进这一海上旅游开发项目的实施，凌海市政府知道这是旅游开发用海，填埋面积超过了自己的批准权限，但为了推进项目建设，不惜弄虚作假、变通，采取“零化、分散批准”的方式，以开发围海养殖的名义进行海上批准。从2015年3月到2017年9月，批准注册海域使用权为35件，其中西围海海域分为不到30公顷的29件，为同胞将海域分为不到30公顷的5件。为了掩人耳目，将这35种海域使用权分别登记给龙海新港下属的5家子公司和4名职员，为企业围捕行为保驾护航。

锦州市不仅没有及时制止违法事业建设，还给予了鼓励和支持。2014年5月，锦州市政府主要领导人在《关于锦州市龙海馨港旅游产业有限公司海上湿地乐园项目进展情况的报告》发出指示，支持项目建设。

(b)监督效率低下，罚款代管。辽宁省及锦州市二级海洋部门发现海上湿地公园项目存在违法问题，但处理简单，没有及时进行后续监督，监督形同虚设。凌海市海洋部对企业的违法围垦行为始终不主动履行监督义务，通过处罚管理，在处罚违法事业的同时进行处罚。哈利波特(Harry Porters)。

2015年4月，辽宁省海洋部检查发现海上湿地公园项目存在违法围捕问题，交给锦州市海洋部处理，锦州市海洋部又交给凌海市海洋部调查，凌海市海洋部当年对企业罚款1076万元，但违法建设没有停止。在2016年9月违法项目基本完工之前，监管部门不再采取任何措施制止违法行为。

2017年6月，辽宁省审计厅审计指出，海上湿地公园项目存在未取得海域使用权的非法建设问题。凌海市海洋部对企业再次处罚了75万韩元，但没有要求整顿企业。2018年4月，辽宁省及锦州市二级海洋部门在联合巡逻中，因海上湿地公园项目存在违法围垦问题，再次移交凌海市海洋部，但违法行为尚未纠正。

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图2 西围堰人工岛

图3 东西围堰

（三）违法审批、未批先建。2015年，锦州市交通部门和凌海市政府为支持海上湿地乐园项目，配套建设大张公路，并申请列入《辽宁省交通运输建设“十三五”规划》，获得省交通部门支持。2016年3月，锦州市发展改革委批复大张公路项目建议书。2016年8月，凌海市发展改革局在大张公路项目未取得海洋、国土资源、环境保护等部门审批的情况下，批复项目可研报告。2016年8月，大张公路开工建设，截至2018年8月停建时，已建成道路18.7公里和龙海2号桥，完成投资约6000万元，其中4079万元为省交通部门资金。

图4 大张公路“海上”路段

图5 在建的龙海1号桥，建成的龙海2号桥

三、原因分析

锦州及凌海市两级党委、政府没有认真履行生态环境保护主体责任，重发展、轻保护，以牺牲生态环境为代价，片面追求经济增长。凌海市政府甚至在2017年中央环境保护督察明确指出辽宁省违法围填海问题突出的情况下，仍然顶风推动项目持续建设。

辽宁省及锦州市两级海洋部门主动作为不够，未认真履行监管责任。凌海市海洋部门日常监管失职，对违法问题视而不见，致使违法项目边罚边干，造成严重生态破坏。

锦州及凌海市两级发展改革委和交通部门没有认真落实生态环境保护“一岗双责”要求，违规审批大张公路项目，为违法项目建设配套设施，造成国家资金浪费。辽宁省交通部门把关不严，安排资金支持违法项目建设，鼓励违法行为。

编辑 贾聪聪