全面推进城市数字化转型是上海市“第十四个五年计划”经济社会发展的主攻方向之一。

所谓“城市数字化转型”是指由数字技术和数据要素驱动的城市发展模式与实体形态的结构性转变，覆盖经济产业、社会生活、政府治理等诸多方面。在此背景下，审视超大城市的数字化转型与政府治理，构建数字化超大城市的法治框架，实现政府治理的革命性重塑，以数字行政法治彰显政府治理效能，使之合法合规，是极具现实意义的。

在超大城市里，数字化转型首要之举需明确为何要转，为谁而转。是以市民为中心，还是以技术和数据为中心？是让人成为自己，给人带来更美好的城市生活，还是成为达到某个目的的工具和手段？无庸置疑，城市数字化转型就应为人民而转，受益对象应当是全体市民而非数字优势群体，其目标是让城市生活更加美好。为此应当确立以受益人为中心的政府治理新理念和新体系，彰显新的正义原则。

何谓新的正义原则？譬如，超大城市的政府治理必须以促进实现数字包容为目标，特别为老年人、低收入者、受教育水平低的人士、残障人士等群体保留传统的服务渠道和服务方式（如线下的实体网点），在实践中不断改进与提升数字化服务的易学性和易用性，力争让所有市民在数字时代线下线上都不“掉线”，这就是一种公平，它实现了新的正义。此外，数字化转型中政府治理本身也将实现数字化，应当向各阶层市民提供多样化的、人机结合的诸如门户网站、电话、APP、小程序等服务渠道和方式，并把这些服务渠道与方式的选择权交给市民，由市民根据自己的数字化能力和实际需求作出选择，以实现政府服务的平等公正，这也是新的正义之价值所在。

在依法运行的框架中，一个超大城市应如何实现政府治理的数字化转型？数字化转型不仅仅是技术问题，不能只靠数字基础设施的单维度赋能，还亟需法治先行，主动回应数字化转型时代政府治理面临的新情况新问题。

首先，行政组织法要有所革新。在数字技术催化下，平台经济、共享经济等新模式应运而生，一种全新、平台化、去中心化、扁平化、开放协同的新型组织形态业已形成，正逐步取代过去科层制、碎片化、封闭式、自上而下的组织形态，并在数字化转型治理中发挥出不可或缺的作用。行政组织法对此应有所作为，在政策与制度层面及时明晰新型组织形态的法律地位，赋予它应享有的具体权利及应承担的义务与法律责任，以此打破传统行政组织法固化藩篱带给数字化转型与政府治理现代化的制度瓶颈。

其次，行政行为法也要有所突破。政府治理数字化加速了行政机关之间数据信息的共享，打破了各区域、部门间固有的权限边界，从价值层面对政府及其工作人员的治理思维进行了拓展；协议同盟、联合行动等多样化的新型行政活动取代了竞争和科层，彼此达成了一种信任、协商、共享的公共理性，在行政管理活动中生成了网络互动性应用的各种场景，表现为“一站式服务”“一网通办”或者“跨域通办”等。这种基于网络的公共行政新时空和新范式，倒逼传统行政行为法及其程序法治的实施方式必须进行调整，否则难以为继。

此外，政府通过向社会层面的数据开放与信息公开，不仅让公众及时了解政府信息与数据，还加强了与行业自律组织、平台企业等多个主体的合作共治。这种公与私的融合共生，既打破了政府对治理权力的垄断，也推动了政府治理结构及治理手段趋于多元化。正如有学者指出的，应当建立“立法性强制规范+行业行为准则”的双重规范体系、“数据监管机构的监督管理+数据控制者自我规制”的双重管理体系。紧随其后，在根本上能够实现超大城市整体智治、高效协同的新型行政行为及其程序的制度建设，也刻不容缓。

概言之，在数字化转型中，超大城市的政府治理应当以构建新型的政府和社会、政府和市场的关系为己任，通过行政组织法相关制度的不断创新，整合行政裁量、混合型行政规制等各种行政活动进行精准治理，提升政府的开放治理与协同能力。这既是数字化转型带给数字行政法治建设的时代契机，也是超大城市治理实现行政法治的新课题、新挑战。

作者 | 魏琼（华东政法大学教授、博导）

（原文刊载于《上海法治报》2022年3月4日B7版“学者评论”，责任编辑：徐慧）