整理：万仁涛。全文约1.5万字，建议收藏阅读
正 文
我国已进入深度老龄化社会，截至2021年，60岁及以上人口达2.67亿，其中因疾病、伤残、衰老而失去生活自理能力的老年人超过4000万，且数量逐年增加。
目前，失能老人的护理工作主要由家庭成员承担，但伴随着家庭结构变化和人口流动，家庭照护功能逐步弱化，同时老年护理价格高且尚未纳入我国的基本社会保障体系，失能人员长期护理保障不足成为亟待解决的社会性问题。
长期护理险（以下简称“长护险”）或成解决这一困境的重要选择。
1.关于长期护理险
1.1长期护理险的概念
长期护理保险是指对个体由于年老、疾病或伤残导致生活不能自理，需要在家中或疗养院治病医疗由专人陪护所产生的费用进行支付的保险。
通俗地讲，就是我们年轻的时候交长期护理险，老了以后不幸失能了或者残疾了，生活不能自理了，需要请人长期照护，那么，长期护理险就可以帮我们报销。
举个真实的案例，小李的奶奶79岁了，有一次不小心摔了一跤，导致瘫痪在床，吃喝拉撒全靠家人照顾。为了照顾老人家，小陈的母亲辞职在家照料老人，房贷车贷全靠父亲一个人，生活过得很艰难。
一人失能，全家失衡。失能人群没办法行走、吃饭、穿衣、上下床......为了解决这个问题，长期护理险应运而生，主要针对无法自主生活的失能老人，给他们提供生活照料服务。
1.2长期护理险的发展历程
长期护理保险始于20世纪70年代出现在美国，是二战后美国“婴儿潮”一代逐渐失去社会主流劳动力地位的产物之一。因为这一代及其继任者们在经历和平时期经济繁荣发展的同时，预期寿命也发生了飞跃式的发展，从1930年的40岁达到1975年的65岁。人口老龄化使得针对老年人群的保险保障成为社会关注的焦点，长期护理保险也就应运而生。
1985年，德国出现了商业长期护理保险，并在1995年通过政府法令，开始实施强制保险和私人保险并存的长期护理保险体系。20世纪90年代初期，英国引入了长期护理保险；同时欧洲其他国家、爱尔兰、南非等国家也相继出现了长期护理保险。
在亚洲，日本于2000年将长期护理保障作为公共服务产品引入国家社会保障体系，要求40岁以上的人都要参加新的长期护理方案，成为继新加坡之后拥有全民长期护理保障体系的国家。
1.3 长期护理险的特点
作为一种新型的保险产品，长期护理保险与其他保险产品有着不同的产品特点，概括来讲：
1.长期护理保险属于健康保险范畴，标的物为个体的身体健康状况。通常护理期限较长，可能为半年、一年、几年甚至十几年，护理的意义在于尽可能长地维持个体的身体机能而不是以治愈为主要目的，长期护理保险可以作为对护理费用的经济补偿。
2.长期护理险保障主要是支付老年人的日常照顾费用，或者由于疾病或伤残引起的日常照顾费用。一般分为家庭照料和机构照料。
3.与医疗险的区别在于，医疗险主要保障医疗治疗所需要的费用，而长期护理险主要用于保障一般生活照料所支付的费用，一般不包含医疗介入。因此，长护险通常也被称之为社保“第六险”。
2.国外长期护理保障模式及经验
2.1国外长期护理保障模式
按照主导机构属性划分，国外长期护理保障主要可分为税收福利模式、市场主导模式和社会保障模式三种类型。
1.瑞典等国为代表的税收福利模式
瑞典、丹麦等北欧国家，人口密度相对较小，发展水平较高，依赖于国家雄厚的财政实力和发达的经济基础，通过全民普及的福利模式，提供待遇水平较高的长期护理服务。该模式下，政府作为责任主体，除提供资金外，还承担政策制定、资格审核、组织实施及监管等责任。商业长护险在公共服务的挤出效应下，基本没有存在的空间。由于其高标准、高覆盖、政府主导等特性，长期护理公共支出居高不下，近年来，瑞典长期护理公共支出占其GDP的比例，在4%上下波动，是美国的6倍。
2.以美国为首的市场主导模式
美国医疗保险和医疗救助计划提供一些长期护理方面的公共医疗服务，但范围较窄，标准较低。与此相对的是，美国商业长护险相对较为发达。1996年，美国保险监督官协会（NAIC）发布《联邦健康保险可转移与说明责任法案》（HIPAA），出台对长护险的税收优惠政策，符合条件的保费与费用可以税前抵扣。
政策利好下，商业长护险迎来高速扩张，业务高峰时期年保费超过60亿美元，经营相关业务的公司超过130家。但是，超常规扩张、错误定价、低估保费、逆向选择等问题逐步显露，行业普遍陷入亏损，由盛转衰，截至2017年，市场上仅有15家保险公司运营，保费收入不足10亿美元。
3.德日等国的社会保障模式
德国是欧洲老龄化较为严重的国家之一，1990年需要社会救助获得护理服务的人群已达54.6万人，长期护理服务需求快速膨胀。在此背景下，德国1994年出台了《长期护理保险法》，推动长护险成为“第五大支柱”险种。德国模式为社会保险和强制性商业保险相结合，加入社会保险的费用，由政府、企业、员工共同承担，并根据是否退休、是否有子女等实行差别费率。
在长护险的设计运行上，日本对德国模式有所借鉴，其长护险制度属于社会保险范畴，2000年4月正式实施《护理保险法》，40岁以上公民强制性参加。保费由政府和个人共同分摊，实行不同年龄差别费率。
2.2发达国家政府长护险运营模式比较
1.营办机制
日本和韩国采取政府自主营办的机制。日本由基层行政组织（3300余个市町村和东京都23个特别区）作为长期护理保险制度的保险人，负责保费收取和支付、受益资格认定、财务运营等。中央政府和都道府县作为制度的协作者，为市町村提供财政等方面的支持和帮助，以实现护理制度的高效运行。韩国长期护理保险的保险人是国民健康保险公团，负责管理被保险人、征收保费、照顾等级认定、保险给付和信息服务等业务。
德国长期护理保险制度的责任机构是医疗保险部和护理保险部，荷兰则是由健康福利体育部和医疗保险局主导，两国均引入了商业保险机构承办机制，各保险机构共享行业数据，主要通过支付医疗和护理项目上差异化及放宽支付条件等进行市场竞争。
2.覆盖范围
韩国长护险的参保范围是全民，但是给付对象仅限于65岁以上老人及未满65岁但罹患老年慢性病患者。
日本则体现了缴费和受惠群体一致的原则。其强制要求40周岁以上的国民参保，并以65周岁为界划分了两个年龄段，厘定了两类给付对象。
德国和荷兰社保长护险的给付对象不仅包括65岁以上老年人，还包括各个年龄段的失能者、精神疾病患者等群体。德国通过立法实施普遍、强制的长期护理社会保障体系，对各年龄人口的家庭护理和护理院护理服务实现了全民覆盖。目前，88%的人口加入社会护理保险，10%的人口加入强制性商业护理保险，另外2%的人口获得政府提供的免费长期护理保险。荷兰长期护理保险制度强制全民参保，所有居民及在荷兰缴税的外国人都需要参加，并自2015年实现了1680万人口全参保。
3.筹资方式
日本公共强制护理保险的筹资由政府负担50%，参保人缴纳的保费承担40%，个人自付10%。
韩国政府承担护理保险所需资金的20%，以及低收入者的保险费和护理保险管理费用。雇主和个人各自承担保险费的50%。个人利用机构护理服务需自负20%，利用居家护理服务需自负15%。
德国长护险保费主要源自雇主和雇员缴费。德国长护险保费目前按照雇员收入的2.55%强制征收，雇主和雇员各承担一半。退休人士需要自缴2.55%，个人缴费期间为终身。无子女者（满23岁及以上）需额外缴纳0.25%的附加保险费。对收入水平低于一定标准或没有收入来源的个人免除缴费义务，失业者的护理险保费由失业保险金负担。
荷兰长护险支出全部由财政负担。荷兰长期护理制度建立伊始采取扩大医疗保险支付范围的模式，2015年《长期护理法案》实施后，建立起长期护理保险、医疗保险、社会支持和青少年长期照护三大法案的长期护理服务体系，由中央和地方财政负担，合计护理费用财政预算高达当年度GDP的4.3%，大幅超出OECD国家1.2%的均值。
4.给付模式
日本采取非现金给付形式，给付内容涵盖医疗护理和生活照料。日本护理等级分为预防给付性质的“要支援”2个等级和护理给付性质的“要介护”5个等级，前者仅可享受居家护理和紧贴社区型服务，后者在此基础上还可享受机构护理服务。
韩国以服务给付为主、现金给付为辅，给付内容仅限生活照料。韩国护理等级分为最重症、重症和中度重症三个等级，给付类型上有机构护理、居家护理和特别现金给付。有别于日本，韩国在《老年长期护理保险法》立法时，为避免形成巨大的财政压力，未将护理评定等级为轻度失能老人纳入给付范围，并将老年疾病预防保健事业划归地方政府负责。
德国和荷兰采取混合给付模式，并以现金给付为特色。德国和荷兰的给付形式均允许被保险人自行选择服务给付、现金给付或混合给付，且现金给付所占份额相对较高，可用于购买被保险人亲友或邻居的照护服务。根据需要帮助的频次和非专业照护者花费时间，分为三个受益级别。制度的待遇给付只与参保人的护理需求相关，与参保人的年龄和收入均无关。
2.3国外长护险发展经验借鉴
1.独立的长护险制度成为主流
在长护险未建立之前，相关国家主要通过医疗保险制度筹集资金，为失能失智老年人提供相关的康复护理服务。由于没有区分医疗需求与护理需求，护理服务需求往往以疾病治疗或住院康复的方式予以满足，一方面老年人无法得到专业的护理服务，另一方面医疗资源也存在挤占的情形。迫于医疗费用不断上涨的压力和民众持续增加的护理需求，单独建立长护险制度成为必然。发达国家普遍建立独立的长护险制度，将老年人医疗保健、康复、护理服务从医疗保险体系内分离。
2.护理成本持续增长需动态应对
随着人口老龄化形势日益严峻，人力等成本持续上升，各国都面临护理费用快速增长的情况，不得不采取上涨费率、缩减服务项目、扩大缴费覆盖面和终身缴费模式等措施应对。德国自《长期护理保险法》实施至今已上调4次费率，雇主和雇员共同承担的保费费率，从最初1%，已上升到2017年的2.55%。荷兰为降低长期护理费用支出，2015年开始，提高入住护理院门槛，缩减护理内容。
3.市场化竞争机制发挥重要作用
为鼓励竞争，德国长期护理法案规定联邦政府、州政府、付款人都不得限制供应商的数量，促进营利性护理机构数量稳步增长。美国政府对销售长护险的商业保险公司的资质，通过独立性第三方评级机构的定期评估等方式进行监督和审核。其长护险的理赔服务，也多通过与纯商业化运作的第三方医疗支付机构、管理机构、医疗网络服务机构等合作共同完成。2012年，日本对护理保险制度进行市场化改革，打破社会福利服务主要由政府提供的限制，允许民间营利企业进入，发挥竞争机制的作用，长期护理服务质量有所提升。
4.从事后护理转而加强事前护理预防
为有效配置护理资源，应对快速增长的护理服务支出，部分国家开始转而强调预防型护理的作用。日本护理保险制度改革后，创设护理预防体系，设置预防型护理服务，对生活能够自理、需要部分生活帮助的人提供护理预防服务项目，预防老年人身心健康及参与生活功能下降，延缓老年人由轻度失能向重度失能转化，控制护理需求的高涨。韩国吸取日本经验，2014年护理保险制度改革中，设定痴呆特别等级，服务内容主要是日间照料和访问服务，预防其症状加重。
5.社区服务和居家护理的角色更为凸显
传统家庭护理功能弱化产生的缺口，仅凭护理机构无法完全容纳。日本以社区护理体系综合化为改革目标，指导护理机构与社区的医疗机构共同合作提供居家护理与医疗一体化服务，老年人出现轻微病症或症状处于恢复期时，由护理机构等上门进行服务，让老年人在家中享受预防护理、医疗生活援助等，实现机构医疗向居家护理转变，将接受护理服务的地点回归社区和家庭。
根据2014年日本厚生劳动省报告，居家护理服务年人均费用约9万日元，机构护理服务年人均费用则超过24万日元。居家护理容纳374万人，是机构护理人员数量的4倍多，效果明显。
3.长期护理险在国内的运作实践
3.1长期护理险在国内的发展历程
早在2012年起，我国已经在青岛、东营、潍坊、聊城、济南、南通、日照、长春8地，相继开展了长护险制度的探索。
2016年开始在国家层面推进全民护理保险制度建设与发展，明确承德、长春、齐齐哈尔等15个试点城市和吉林、山东两个重点联系省。
2020年《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》出台，新增北京市石景山区、天津市、山西晋城市等14个市（区）试点长期护理保险制度。
截至2022年3月底，我国长期护理保险制度已覆盖49个试点城市、1.45亿人，累计有172万人享受待遇，年人均减负超过1.5万元。
长护险试点过程中各地区积极进行了制度探索，不少地方形成了一些成功的创新做法。
1.青岛市2012年在全国率先开展长期医疗护理保险探索实践，着力打造全覆盖、可持续长护险制度，推动服务管理标准化，经办信息化和监督管理全程化；实施农村护理保险提升计划，扩大保险覆盖范围；坚持多元筹资、分类照护；坚持市场化运作，激发护理机构活力，提升长护服务质量。
2.南通市2015年开始将基本照护险（即长护险）列入社会保障制度体系，建立了社会化标准化长护险经办模式，委托有资质的商业保险公司参与长护险经办，政府履行监督管理职责；发布委托《第三方经办业务工作方案》《失能人员评定工作规范》等众多规范性文件，让提供服务、享受服务、监督服务的三方都有章可循。
3.长春市坚持政府高位统筹，高标准起步，打造独具特色的照护险“长春路径”。长春市建立长护险梯次保障网，创新制定低保人员入住照护机构“零自费”计划；建立多渠道筹资机制，设立长护险“风险储备金”，在确保医保基金无风险的前提下，从基本医疗保险统筹基金结余中划拨10%筑稳长护险基金池。
由此可见，我国长护险运作模式是“医保资金+自缴费用+财政补贴”，即试点城市按一定比例从居民医保基金中划拨资金到长期护理保险账户，居民再自缴一定费用，省、市财政也进行保费补贴。该账户由商业保险机构运作，同时引入专业护理机构提供床位或者上门服务，由保险公司支付相应费用。
3.2我国试点城市长期护理保险筹资机制详解
筹资机制是长期护理保险资金筹集的制度安排，本文从参保主体、筹资渠道及分担比例、筹资方式、筹资水平、对特殊人群的筹资机制5个方面总结我国长期护理保险筹资的试点经验。
1.参保主体
参保主体是指依法负有缴纳长期护理保险费义务，并据此享受在出现长期护理支出需求时获得保险赔付权利的个人。《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号，以下简称80号文）和《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（医保发〔2020〕37号，以下简称37号文）均提出，长期护理保险在试点阶段原则上覆盖城镇职工基本医疗保险（以下简称城镇职工医保）参保人群，有条件的试点城市可根据自身情况扩大参保范围。目前，已有13个试点城市实现了城镇职工医保和城乡居民医保两类参保人员全覆盖（见表1）。
表1 试点城市参保范围
此外，一些试点城市还对长期护理保险参保对象作了特殊规定，例如上海只将60周岁以上的城乡居民纳入参保范围，广州、成都、石河子和北京石景山未将学生儿童和在校学生纳入参保范围，湘潭未将领取失业保险金的人员纳入参保范围。
2.筹资渠道及分担比例
筹资渠道明确了由谁承担筹资责任，分担比例则明确了各筹资渠道承担责任的大小。长期护理保险试点文件提出，要探索建立互助共济、责任共担的多渠道筹资机制，以单位和个人缴费为主，原则上按比例分担。各地在具体实践中，筹资渠道和分担比例各异。
●城镇职工长期护理保险
试点地区城镇职工长期护理保险基金筹资渠道主要为个人、医保基金、单位、财政补助，个别地区有一次性划转和福彩公益金。
（1）“个人”承担了较高的筹资比例。除上海和苏州外，其他试点城市都有“个人”这一筹资渠道，主要是医保个人账户划转。多数试点城市的个人缴费比例在30%及以上，其中18个试点城市个人承担了筹资金额的一半及以上。
（2）“医保基金”是长期护理保险筹资的重要渠道。在第一批试点城市中，13个城市有基本医保统筹基金这一筹资渠道，且承担了20%~100%不等的筹资比例。尽管从资金来源看，医保基金仍占较大比例，但在第二批试点城市中已不再作为一个明确的筹资渠道。
（3）“单位”筹资渠道普遍存在。14个试点城市中，单位承担了50%的长期护理保险筹资比例。除上饶和南宁是单位单独缴费外，其他试点城市的单位缴费实际从其缴纳的保费（平移）或医保统筹基金中划出。
（4）“财政补助”不是所有地方都有。在两批试点城市中，只有10个城市有财政补助，且分担比例较低（30%以下），其中，成都等5个城市的财政补助仅是针对退休人员。
（5）“一次性资金划转”通常作为特殊的筹资渠道，主要为长期护理保险的顺利启动提供物质保障。在两批试点城市中，9个城市有一次性资金划转，来源主要是医保统筹基金历年结余。比较特殊的是天津，除医保统筹基金划转外，还有大额医疗救助资金划转。南宁则是从当年医保征缴保费划转2.34亿元作为长期护理保险的启动资金。
（6）“福彩公益金”仅石河子明确规定了每年划拨50万元。
●城乡居民长期护理保险
城乡居民长期护理保险筹资渠道主要有个人、医保基金及财政补助。其中，长春、上海、苏州、青岛完全依赖于医保基金；成都、广州、石河子、石景山和乌鲁木齐来自个人和财政，且二者占比基本一致；南通、上饶、荆门和呼和浩特来自三个渠道；仅有5个试点城市的个人承担比例在50%及以上；财政筹资分担比例各地不一，但基本在50%及以下。
3.筹资方式
总的来说，试点城市的长期护理保险主要有三种筹资方式：按比例筹资、按定额筹资和二者结合的方式。其中，城镇职工长期护理保险采用按比例筹资的城市数量较多，且第二批试点城市按比例筹资的占比（8/14）高于第一批试点城市（5/15），反映出按比例筹资方式是未来的发展方向。城乡居民长期护理保险采用按定额筹资的较多，仅有广州采用按比例筹资。可见，各地的长期护理保险筹资方式政策设计比较接近医疗保险（见表2）。
表2 长期护理保险筹资方式
4.筹资水平
●城镇职工长期护理保险
按定额筹资的城市中，筹资水平在40~240元/年，平均筹资标准为123.85元/年，普遍为100~200元/年。按比例筹资的城市中，筹资水平主要由缴费基数和费率决定。缴费基数普遍为医保缴费基数，费率大致在0.2%~0.4%。
●城乡居民长期护理保险
各地城乡居民长期护理保险的筹资水平差异较大，其中最高的是上海，年筹资额为1 500元，占人均可支配收入的2.08%；较低的是长春和苏州，年筹资额均为30元，占人均可支配收入的比重分别为0.07%和0.05%；其他地区的筹资标准普遍在200元以内(见表3)。筹资标准主要通过两个方面确定：一是根据当地人均可支配收入或职工平均工资确定，如南通和荆门分别为上半年城镇居民人均可支配收入的0.3%和0.4%；二是根据医疗保险基金累计结余状况确定，如长春、青岛、宁波。
表3 试点城市城乡居民长期护理保险筹资标准
5.对特殊人群的筹资安排
梳理发现，部分试点城市对特殊人群做了特殊的筹资安排，主要是针对退休职工、灵活就业人员、青少年儿童和在校学生，设置了不同的筹资渠道、缴费基数和缴费率。
针对退休人员，主要是调整筹资渠道、缴费基数和缴费率。部分试点城市改变了退休人员的筹资渠道，“单位”缴费部分改由财政、医保统筹基金结余或个人账户承担。在职人员的缴费基数普遍参照城镇职工医保，退休人员的缴费基数则为本人的退休工资、个人账户划转基数和在岗职工月平均工资的60%。此外，部分试点城市调整了退休人员的缴费率。广州和成都提高了退休人员的个人缴费率，总缴费率相应提高；还有一些城市取消了退休人员“单位”部分缴费，总缴费率相应降低，如福州、乌鲁木齐、南宁退休人员总缴费率比在职人员分别低0.125、0.1和0.15百分点。
针对灵活就业人员，主要改变了筹资渠道，“单位”承担部分改由个人承担，具体的缴费来源主要是医保统筹基金、个人缴费和个人账户划转。
针对儿童、青少年及在校学生，部分试点城市选择暂缓将其纳入参保范围，如北京石景山、新疆石河子；有的城市改变了筹资渠道，如南通的儿童、青少年及在校学生筹资渠道为医保和财政；还有城市降低了筹资标准，广州在校学生缴费率比其他城乡居民低0.18百分点。
综上所述，我国各试点城市长期护理保险筹资机制呈现以下特点：
一是参保群体以城镇职工医保参保人为主，部分试点城市将城乡居民医保参保人纳入。
二是在筹资渠道上，城镇职工长期护理保险以个人、单位和基本医保为主要筹资来源，且存在单位筹资代替基本医保的趋势；城乡居民长期护理保险以个人、财政和基本医保为主要筹资来源。
三是在筹资方式上，城镇职工长期护理保险采用按比例和按定额筹资的方式，但有逐渐转向按比例筹资的趋势；城乡居民长期护理保险主要采取按定额筹资方式。
四是在筹资标准上，城镇职工和城乡居民筹资标准不一，城镇职工普遍在100~200元，城乡居民筹资水平的地区差异较大，但普遍在200元以内。
3.3我国长期护理保险制度试点的总体成效
1.有效减轻失能人员家庭经济压力
长期护理保险制度减轻了失能人员的家庭经济负担，使得失能家庭花较少的钱享受专业的护理服务成为可能。长期护理保险较高的报销比例（70%左右），在很大程度上分担了失能人员及其家属高昂的机构长期护理服务支出。很多老人因为有长期护理保险的待遇支付而住进了专业化的养老护理机构，可以在家里或专业机构得到精心照料和护理，减轻了家属照护压力。并将家庭的子女从护理中解放出来，可以安心做好自己的本职工作，这本质上是保护了社会劳动生产力。
例如，截止至2019年6月，上海市共服务老人23.4万人，上门护理服务566万人次，支付居家和养老机构等护理费用10.2亿元。2018年以来，青岛市长护险资金支出4.3亿元，累计有6万多人享受待遇。长春市每位失能人员入住养老机构全年平均费用在4万元，经过长期护理保险补偿，参保职工全年只需承担3600元左右，参保居民只需承担7200元左右，就能享受全年照护服务。
2.整体上减少医保支出和改善老人生存质量
需要长期护理的失能人群很多长期滞留医院，存在“社会性住院”现象，消耗巨额医保基金。那些不需要就医用药的老人，长期住院，可能存在过度医疗的情况，也可能对老年人身心产生巨大负担。试点实践显示，长期护理保险促进了这部分人群转向居家、社区、护理院、养老院等机构获取护理服务，节约了医保资金，优化了资金与资源配置，改善了老人的生存质量。
在日本调研时，劳动厚生省的工作人员说日本介护保险实施后，医保费用上升的趋势在明显减缓。我国试点三年以来，南通市失能人员享受长护险前后的医疗费用由1.62亿元降低到9970万元。上饶市分析了764例享受长护险待遇满一年人群，对比其享受待遇前后一年住院情况发现，享受后和享受前相比，人均住院次数下降36.8%，人均年医保基金支出下降40%。青岛护理保险运行6年多来，大量在ICU和二三级医院长期住院者转到了家庭护理或养老机构，实现了以较低成本购买长期医疗护理服务的制度设计初衷。经测算，同额资金购买二、三级医院住院服务和长期护理服务将相差十多倍，大大提高了医保基金使用绩效，更关键的是在某种程度上控制对老年人的过度医疗。
3.有效促进照护产业发展和扩大就业渠道
从试点地区的实践看，长期护理险促进了养老机构、护理机构的发展，激活了护理培训市场，促进了养老护理、健康照护等人才队伍的培养，激发了就业创业，促进了养老产业、家政服务产业的发展，拉动了经济增长。
例如，荆门市试点以来，确定定点服务机构121家，培训护理人员2.6万人。市政府共筹集3000万元资金，打造出福寿居、千福园等护理服务示范机构28家，带动35家养护机构再投资近3亿元，吸引8家民营企业投资医养护产业，新增就业岗位近4500个，有力地促进了居家养老护理业发展。全市正在享受待遇4563人，其中选择居家护理4188人占比91.8%，缓解了护理机构建设不足的问题。
成都市因长期照护保险制度试点，带动多家商保公司以医养实体连锁化运营模式加速布局养老产业，截至2019年6月，投资规模逾80亿元。新增经办、照护、回访等就业岗位近2万个，其中6300余名低收入人员通过培训参与提供服务，实现了就业扶贫。
上海市自试点以来新增护理服务定点机构778家，吸引了大量从业人员进入养老服务领域，从试点之初的1万余人增长到4万余人，服务人员队伍的整体素质和服务水平较以往有较大提升。
正是因为有长期护理保险的制度设计，社会资本有了更大的信心在养老、健康产业加大投入，长期护理保险试点城市吸引了大量社会资本进入。
4.促进了医疗养老护理资源的优化配置
长期护理保险制度的实施，使得重度失能患者在医养机构、养老机构与综合医院之间实现了分流，极大缓解了我国医疗机构有限、优质医疗资源的供给矛盾，节约了基本医保基金的支出，同时也解决了我国养老机构长期以来床位空置率过高的问题，提高了养老资源利用率，优化了有限医疗资源的配置。通过整合了家政服务资源，实现社会资源的优化利用。
通过实施长期护理保险制度，失能人员有了更多的医疗、护理选择。在未实施长期护理保险制度之前，重度失能老人通常会选择居家由家人照护或者住进医院由专业的护工照护，但后一种方式会在一定程度上增加基本医疗保险基金的支付，并且浪费了宝贵的医疗资源。
长期护理保险制度缓解了二、三级医院的养老护理压力，实现了失能失智老人在二、三级医院与定点服务机构之间的分流，一方面使得大医院能够为更多的患有疑难病症的患者提供及时、优质的医疗服务，另一方面也减轻了因“社会性住院”导致的大额医保开支，从而避免了医疗资源的浪费。
另外，参与经办的保险公司为护理服务申请人提供了专业而高效的失能等级评定服务，从而使相关医院免去了评定工作，而且由于保险公司和医疗机构之间存在的独立性，有效扼制了参保人“占用床位”的行为，在一定程度上优化了医疗资源的配置。
4.我国长护险存在问题与发展建议
4.1我国长护险存在的问题
2016年开展长期护理保险试点以来，各地积极探索长期护理保险筹资机制，为解决失能老年人长期护理服务需求积累了一定经验，但依然存在一些问题。
1.以城镇职工医保参保人为主体，虽然减少了试点风险，但覆盖面偏窄
在29个试点城市中，仅有13个试点城市将城乡居民医保参保人纳入长期护理保险覆盖范围。目前，长期护理保险主要依靠基本医保统筹基金和个人账户划转筹资，加上农村地区长期护理服务供给水平有限，因此从城镇职工医保参保人起步具有一定的合理性。
但相较于城市，农村居民失能发生率更高，护理需求与供给之间的缺口更大。长期护理保险作为一项社会保障政策，应注重公平，将需求更为迫切的人群排除在制度之外，有违制度设计的初衷，造成收入福利“倒挂”现象。
2.依靠医保基金筹资，不利于长期护理保险制度的可持续性
制度建立初期，多数试点城市将医保基金作为长期护理保险的主要筹资来源，一方面有利于长期护理保险的推开；另一方面解决了部分地区医保基金结余较多的问题，提高了医保基金的运行效率。但多元与独立的筹资渠道是保障长期护理保险制度可持续性的关键。实行社会长期护理保险的德国、日本和韩国，均建立了以雇员和雇主缴费、财政补助为主的多元独立筹资渠道。
尽管我国第二批试点城市在个人、单位、政府财政等筹资主体的责任分担方面进行了尝试，但是个人缴费主要依靠个人账户划转，用人单位缴费主要依靠医保统筹基金结余划转，仍然存在过度依赖医保基金的问题，使医保统筹基金赤字风险加大。因此，长期护理保险依靠医保统筹基金和个人账户划转的筹资方式不可持续。
3.筹资分担比例不合理
37号文提出单位和个人缴费原则上按相同比例分担，目前在29个试点城市中，只有12个城市实现。在覆盖城乡居民的试点城市中，仅有5个试点城市的个人承担比重在50%及以上。以个人和雇主为缴费主体是社会保险的基本特征，缴费责任划分不合理、医保和财政负担较重，不利于长期护理保险的可持续发展，且可能产生待遇水平较低等问题。
4.具有地方特色的筹资标准更符合实际，但不利于全国性筹资框架的形成
80号文提出筹资标准根据当地经济发展水平、护理需求、护理服务成本以及保障范围和水平等因素合理确定。因此，各试点地区结合地方实际情况设定了筹资标准。实行按比例筹资的试点地区，缴费基数包括人均可支配收入、医保缴费基数、年度职工工资总额等，缴费率也是0.1%~1%不等。实行按定额筹资的试点地区，筹资标准设定依据各异，且实际缴费额占居民人均可支配收入的比重也差异较大。
具有“自身特色”的筹资标准更符合地方实际，有利于地方筹资工作的开展，在试点阶段具有合理性，但也导致各地的筹资标准差异较大，不利于全国性筹资框架的形成，若将来在全国铺开，会导致各地的长期护理负担不一，出现参保移民问题。
5.按定额筹资方式为主，费率动态调整机制缺失
在29个试点城市中，14个城市采用按比例筹资方式；而在覆盖城乡居民的13个试点城市中，只有广州采用按比例筹资方式。可见，大部分城市还是采用按定额筹资方式。按定额筹资简单易操作，但很难与经济发展水平保持动态平衡。此外在第一批试点城市中，多数城市未明确出台长期护理保险筹资的动态调整办法，仅有苏州、安庆、荆门、广州根据实际情况调整了缴费标准，不利于未来长期护理保险基金的收支平衡。
4.2构建全国性长期护理保险制度的政策建议
1.建立独立灵活长效可持续的长期护理保险筹资机制
筹资机制是长期护理保险不可分割的一部分，是长期护理保险基金的重要来源，对于是否能为失能参保人员提供护理服务、资金补偿以及长期护理保险制度正常运行至关重要。目前，我国长期护理保险筹资渠道主要有单一渠道和多元渠道两种方式，单一渠道是指长期护理保险的资金来源主要依靠医保基金，多元渠道是指长期护理保险的资金来源有财政补助、个人缴费等多个筹资渠道。
从15个试点城市的筹资渠道来看，上海市、承德市、长春市等12个城市采取的是多元渠道筹资方式，广州市、宁波市、青岛市的筹资渠道是单一渠道。虽然大部分试点城市选择的是多渠道筹资方式，但财政补助、个人缴费等缴费比例少，长期护理保险基金大部分都来源于从医保基金直接划拨，例如，成都市为了支持长期护理保险试点工作，从医保基金中一次性划转了5000万作为启动资金。这将导致长期护理保险的资金筹集过度依赖于医保基金，缺乏独立性和可持续性。
因此，在长期护理保险试点工作中，应该优化筹资机制，加强筹资机制的独立性与可持续性，逐步摆脱过度依赖医保基金支持的局面，适当加大企事业和个人缴费比例。同时加强筹资机制的灵活性，制定个性化筹资机制，适当提高筹资水平和筹资比例，从而优化我国长期护理保险筹资机制，为新试点城市提供发展经验，实现我国长期护理保险长远发展。
试点地区长期护理保险资金的筹集宜遵循“以收定支、收支平衡、略有结余”的原则，设立专门的护理保险基金。在长期护理保险试点工作中，重庆市按照“先职工、后居民，先试点、后推开”的原则，探索建立了以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的护理提供资金或服务保障，与医疗保险相对独立、互相衔接的社会保险制度。
当前，试点地区资金来源主要依赖医疗保险基金划拨和财政补贴，受制于医疗保险基金的筹资水平和财政支持水平，容易导致基金承受能力不足的风险。建议基于经济发展水平，建立独立于社会医疗保险、与保障水平相适应的长期护理保险基金。同时，拓宽社会筹资渠道，融合企业、团体、机构、福利彩票基金会等社会力量，形成多层次的筹资渠道，规避筹资单一引致的基金风险。
2.加强长期护理保险待遇支付监管，防范道德风险
目前，我国长期护理保险待遇支付的主要形式是现金支付，将给付的保险金支付给失能参保人的直接护理人员或者护理机构。而在领取待遇支付期间，不论是选择居家护理还是机构护理，失能人员是否享受到了与支付水平相对应的护理服务，护理服务水平是否达标，直接护理人或者护理机构是否提升了护理质量，待遇支付是否真正做到了专款专用等都无从得知。
此外，在待遇支付过程中，若护理人或护理机构联合参保人骗取长期护理保险赔偿金，还存在发生道德风险的可能性。长期护理保险作为社保“第六险”，应当充分发挥其保障作用以及兜底功能，切实保障失能参保人的利益，提供高质量的护理服务，提升失能人员的生活质量，减轻家庭负担，实现待遇支付金专款专用。
因此，应当加强长期护理保险待遇支付监管，建立健全相关监管机制，从根源上防范道德风险。在发放待遇支付前严格核查失能人员的申请是否属实，在发放待遇支付后及时监管给付金的使用情况，确保失能参保人员享受到高质量地护理服务，充分实现长期护理保险待遇支付对失能人员的保障功能。
3.建立健全失能评估标准体系，逐步实现全国标准统一
我国长期护理保险正处于试点阶段，还未建立统一的失能评估体系，缺乏统一标准。失能评估标准体系对长期护理保险试点工作的开展至关重要，关乎失能参保人员的根本利益。在15个长期护理保险试点城市中，大部分城市使用Barthel指数评分标准对失能人员进行评估，成都、上海等部分城市根据当地具体情况制定了评分工具和评分细则。
各试点城市的评估工具和评估体系不一，导致评估结果各不相同，影响长期护理保险待遇支付水平，不利于护理资源的合理配置，不利于社会公平的实现，加大了对评估结果的监督管理难度，影响工作效率。而且我国长期护理保险的评估内容主要是对失能人员日常生活能力的评估，还没有涉及到心理健康状况等方面，评估标准不科学、不全面，不能筛选出迫切需要护理服务的失能人员。
为了摆脱这一局面，避免评估标准碎片化，提高统筹层次，实现社会公平，应该加快建立健全失能评估标准体系，逐步实现全国统筹。与此同时，还应该根据我国长期护理保险的发展，灵活地调整评估细则，以适应其发展步伐。
4.建立可操作性强的全国性长期护理保险实施方案
基于构建全国性长期护理保险制度的总体目标，针对试点地区长期护理保险政策差异和政策弱项，根据试点成效，调整和完善政策文件内容，建立可操作性强的全国性长期护理保险实施方案。
研究表明，较早开展试点且经历过政策调整的地区，政策力度评分处于前列。贯彻中央政府颁布的《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，需要试点地区进一步细化试点方案，将指导意见中的统筹性条款具体化为可操作性强的实施细则。
尤其是涉及失能人员切身利益的条款，比如保障人群、资金来源、护理形式、护理内容、护理机构、保障水平、保障条件等，需要进一步细化，达到可量化的程度。比如，在保障水平方面，虽然提到医疗护理费用“按项目及相应支付比例支付”，但是按多大比例缺乏统一标准。除此之外，不同试点地区在“长期护理保险制度”的名称使用上也存在差异，出现“长期护理”、“长期照护”、“失能护理”、“基本照护”等名称。名称差异体现了人们对于长期护理保险制度的理解与认识差异，统一名称有利于统一人们对长期护理保险制度的认知，进而推行全国性长期护理保险制度。
加强政策弱项管理，从保障条款、资金来源、护理服务供给等方面进行改进。针对长期护理保险保障人群、保障水平和保障条件等政策弱项，扩大保障人群范围，具体化保障水平和保障条件。当前大多数长期护理保险试点地区的保障人群局限于城镇职工医疗保险参保人群，护理保险覆盖率低，不能体现社会保险制度的公平性。
建议逐步设立覆盖全体失能人群的长期护理保险制度；利用大数据和精算技术，精准测算长期护理保险支付标准，制定与经济发展水平和筹资水平相适应的保障条款；量化失能评估标准，对保障条件实行精细化过程管理，提高长期护理保险制度保障条款的政策强度。
5.创新护理服务模式，促进医养结合等新兴养老服务产业发展
当前长期护理保险试点制度关于护理服务供给的政策指导意见比较传统，保险基金主要补偿机构和社区护理服务。但随着我国人口老龄化进程加快，失能人口增多，传统的护理服务模式已逐渐不能满足失能人口的护理需求，创新长期护理保险护理服务模式迫在眉睫。
一是在护理保险定点机构中全面实施医养结合养老服务。我国医养结合模式发展缓慢，目前还处于摸索过程中，政府应当尽快完善相关法律法规，出台支持医养结合模式发展的政策，使更多定点服务机构实行医养结合模式探索，促进我国医养结合模式高质量和高速度发展。加强康复和护理作为推进长期护理保险制度试点城市老年健康服务体系建设的重要内容，充分发挥康复医疗在老年医疗服务中的作用，积极提升康复医疗从业人员的老年照护服务水平，为老年患者提供早期、系统、专业、连续的康复医疗服务。鼓励医疗资源丰富的地区将部分公立医疗机构转型为护理、康复医疗机构，鼓励二级及以上综合性医院设立康复医学科，提高基层医疗卫生机构的康复、护理床位占比，进一步拓展老年护理从业人员的工作领域。
二是建议融合互联网和护理服务，借助互联网技术平台的方式精准对接供给和需求矛盾，提高有限的护理服务资源利用率，盘活护理服务供给存量。同时，开发智能护理服务模式，增加护理人员培养，做大服务供给增量，为在全国推行长期护理保险制度奠定服务供给能力基础。优化养老资源配置，满足失能参保人员的护理服务需求，促进我国养老产业的发展。同时也能释放政府压力，加强对长期护理保险试点工作的监督和管理，使长期护理保险制度从顶层设计层面得到优化，从而促进我国长期护理保险发展。
参考文献略。
#11月财经新势力#