镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核，申诸材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。

乐东县政府一审提交的证据并不能证明第六经济社申报陈某等人土地承包经营权证时，向利国镇政府提交了土地承包方案、土地承包合同等材料。利国镇政府和乐东县农业局亦未对此遗漏材料进行审查并要求其补正。认定该颁证行为程序违法没有问题。

二、程序轻微违法、未产生实际影响情况下的判决方式

承包人依法享有土地承包经营权，土地承包经营权证是对承包人依法享有的土地承包经营权民事权利的确认。本案中，陈某等人自1986年左右在“黑尚”园地上种植小叶桉树，至2015 年本案争议发生前，未发生任何纠纷，虽然未能提供一轮承包时办理的证件，但确实已经实际取得该片土地的合法承包经营权。2005年，乐东县政府给陈某等人颁发《农村土地承包经营权证》，确认其合法的土地承包经营权，认定事实清楚，主要证据充分，该颁证行为未侵犯第六经济社其他村民的合法权益，对原告权利不产生实际影响。

人民法院在审理行政案件的过程中，应当围绕被诉行政行为的合法性进行审理，并结合对当事人合法权益保护，实质化解行政争议，依法作出判决。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。也就是说，从监督行政行为的角度，只要被诉行政行为存在违法，哪怕是轻微的程序违法且未对原告合法权益产生实际影响的，也应当依法判决确认被诉行政行为违法，但区别于撤销判决，因其系轻微违法，且对原告权利不产生实际影响，不撤销保留效力。

结合本案，被诉的颁证行为程序上确实存在违法，但是在该行政行为的效力问题上，仍要继续考察该行为的轻微违法，是否对行政相对人的合法权益产生了实际影响。在没有产生实际影响的情形下，从有利于实现行政诉讼法实质化解行政争议诉讼目的的角度考虑，人民法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决确认该颁证行为违法，不撤销、保留该颁证行为的法律效力。而不应简单以未作承包方案和后来填表调整为由，直接撤销已有生效裁定认定事实及经营事实的颁证。

来源：《最高人民法院第一巡回法庭行政主审法官会议纪要（第一卷）》、津法善行