训，统一执法、许可工作标准，切实提升危险化学品行政许可的精准化、规范化。二是强化部门联动，加强信息共享。依托市级平台实现各有关部门联合会商，对新建、改建、扩建危险化学品建设项目的规划、产权、立项等证明材料真实性进行复核，并拟将许可事项涉及的规划许可相关信息共享到市政务服务局行政许可管理系统。通过加大信息归集共享力度，严厉惩处隐瞒有关情况和提供虚假材料的行为。三是明确工作职责，加强危险化学品网络信息发布联合监管。应急管理部门、网信部门、通信管理部门、公安机关、市场监管部门、经济和信息化部门研究危险化学品网络信息发布管理工作，进一步明确各部门工作职责，将互联网危险化学品安全纳入日常监管范围，加强信息沟通和协调配合，共同依法打击危险化学品相关违法违规行为。
【跟踪督促和落实情况】
北京市人民检察院从三个方面积极开展跟踪落实工作：一是与应急管理部门保持常态化工作联系机制，经常性了解全市危险化学品安全生产监管的政策要求和工作动态；二是通过“回头看”机制对办案中发现的违法点位和违法情形进行回访查看；三是进一步加强对危险化学品安全领域公益诉讼线索的关注和排查，与行政机关形成预防风险、维护安全的工作合力。
检察建议制发以来，应急管理部门加强建章立制工作，不断提升危险化学品监管的规范化、精细化，先后制定印发了《北京市危险化学品企业行政许可现场审查指引》《〈关于全面加强危险化学品安全生产工作的实施意见〉重点工作落实方案》《北京市危险化学品安全监管（管理）职责清单》等规范性文件，全面加强行政许可现场审查工作，明确了全面加强危险化学品安全生产工作的68项具体任务、责任部门和完成时限，以及全市27个政府部门有关工作职责。同时，在全市开展专项整治，加大执法力度。先后针对非法违法“小化工”企业、化工和医药制造企业、化工安全仪表系统开展专项整治，检查各类单位2万余家，出动执法人员3万余人次，推动全市近500家企业完成整治，排查并消除安全隐患6000余项，有效防范危险化学品安全风险。
【效果和意义】
危险化学品因具有易燃、易爆、有毒、有害或有腐蚀性等危险特性，其生产、使用、储存、运输和经营等环节如果控制不当、管理不严，极易发生事故，威胁人民群众生命财产安全。加强危险化学品事前、事中、事后各环节监管对于实现闭环管理、有效预防风险具有重要意义。北京市人民检察院以公益诉讼专项监督活动个案办理为基础，针对办案中发现的系统性、普遍性问题向市级主管机关制发检察建议，体现了自下而上递进式监督的一体化办案优势，有利于以点带面拓展监督效果，追根溯源促进行业治理，有助于整体提升首都危险化学品管理的规范化、精细化，为首都安全稳定和人民群众生命健康安全提供更为坚实的司法保障。
【检察建议书】
北京市人民检察院
检察建议书
京检建〔2021〕20号
某应急管理部门：
危险化学品因具有易燃、易爆、有毒、有害或有腐蚀性等危险特性，其生产、使用、储存、运输和经营等环节如果控制不当、管理不严，极易发生事故，威胁人民群众生命财产安全。2020年2月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》，对全面加强危险化学品安全生产工作，有力防范化解系统性安全风险，坚决遏制重特大事故发生，有效维护人民群众生命财产安全提出了具体要求。2020年12月2日，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发《关于全面加强危险化学品安全生产工作的实施意见》，对北京市落实中央要求提出了明确具体的实施举措。
近年来，随着党政机构改革的不断推进，你单位按照中央、市委、市政府的部署和要求，积极协调公安、交通、生态环境、市场监管等单位共同加强对危险化学品的安全监管，进一步调整完善危险化学品安全生产监督管理体制，为维护首都安全作出了重要贡献。同时也应当看到，由于危险化学品种类繁多，涉及行业众多，产品流转环节较多，做好全市危险化学品安全监管工作还面临诸多问题和挑战。2019年至今，本市连续发生多起危险化学品爆燃事故，造成不同程度的人员伤亡和财产损失。本院通过梳理近年来涉及危险化学品的刑事案件发现，部分区域非法经营汽柴油、一氧化二氮、丙烷等危险化学品的违法犯罪行为时有发生，存在公共安全隐患。
2020年12月5日，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发《关于深入推进检察公益诉讼工作的意见》，要求北京市检察机关积极、稳妥办理安全生产、公共卫生、生物安全、个人信息保护等领域的公益损害案件。2021年2月，本院在全市部署开展了“危险化学品安全生产领域检察公益诉讼专项监督活动”，以预防危险化学品安全风险为重点，积极发挥检察公益诉讼职能作用，助力实现危险化学品安全生产治理体系和治理能力现代化。通过此次专项活动，发现在全市危险化学品安全管理方面还存在一些不容忽视和亟待研究解决的问题：
一是对涉及危险化学品的行政许可审查有待进一步严格和精细。根据《危险化学品经营许可证管理办法》第九条第四项之规定，申请人申请危险化学品经营许可证，应当提交经营场所产权证明文件或者租赁证明文件；根据《危险化学品建设项目安全监督管理办法》第十一条第四项之规定，建设单位向安全生产监督管理部门申请建设项目安全条件审查，应提交建设项目批准、核准或者备案文件和规划相关文件。检察机关在办案中发现，各区应急管理部门在进行危险化学品经营许可审查和危险化学品建设项目安全条件审查时，对经营场所产权证明文件或者租赁证明文件、规划相关文件的把握标准并不一致：有的申请材料中仅有土地租赁合同而无产权证明文件，有的仅以政府会议纪要、村委会证明等代替产权证明文件，难以证明经营场所的合法性。如住所地在房山的北京某物资有限公司申请危险化学品经营许可所提交的场地证明材料仅有土地租赁合同，而无经营场所及储存设施的产权证明文件；住所地在通州的北京某科技发展有限公司第一分公司申请危化品经营许可所提交的场地证明材料仅有土地租赁协议和村委会证明。经查，上述两公司所租赁土地并未取得规划建设许可手续，其经营场所可能系违法建设。
二是危险化学品安全管理的信息共享和工作协同机制有待完善。北京某石油化工有限公司以虚假材料申请相关许可一案中，该公司向应急管理部门申请危险化学品经营许可和危险化学品建设项目安全条件审查时，均提交了油库设施的立项文件、建设用地规划许可证及建设工程规划许可证。但经向有关主管部门核实，未查到该公司提交的上述申请材料的档案材料，该公司涉嫌提交虚假材料申请许可。这表明，应急管理部门与发展改革、自然资源、住建等部门未建立有效的信息共享和工作协同机制，对申请主体所提交材料的真实性缺乏核查判断的机制和手段，发现问题存在滞后性。
三是对互联网上涉及危险化学品的新类型违法行为预判不足、关注不够，导致执法存在盲区。检察机关在此次专项监督活动中发现，朝阳、海淀、房山、大兴、丰台、怀柔等区的危险化学品从业单位均存在未经许可擅自在互联网第三方平台发布危险化学品信息的情形，违反了《互联网危险物品信息发布管理规定》的禁止性规定，但相关行政机关缺乏及时有效的监管。
危险化学品安全事关社会环境的安全稳定，事关人民群众的生命财产安全。全面加强危险化学品安全生产工作，对维护首都安全稳定具有十分重要的意义。基于你单位负有危险化学品安全生产监管职责和安全生产综合监督管理职责，根据《人民检察院组织法》第二十一条和《人民检察院检察建议工作规定》第十一条第二项之规定提出如下建议：
一是高度重视安全准入，进一步推动行政许可规范化、精细化。《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款规定：“以违法建设为经营场所的，有关主管部门不得办理相关证照。”鉴于北京作为首都的特殊性，在审查危险化学品安全相关许可时，应将经营场所的合法产权证明作为必要要件予以实质审查。建议你单位从严格安全准入的角度，尽快在全市范围内明确和统一申请危险化学品经营许可、危险化学品建设项目安全审查所应审查材料的具体范围和形式标准，对“建设项目规划文件”“经营场所产权证明文件”“经营场所租赁证明文件”等证明材料的出具主体予以进一步明确，为相对人提交相关证明材料提供明确指引。
二是依法全面履行监管职责，进一步推动危险化学品安全生产监管体系的协同化、严密化和现代化。建议你单位加强与发展改革、自然资源、住建等部门的工作联动，进一步实现信息共享，通过函询、档案系统互联、定期复核等方式对建设项目规划许可、建设许可、产权证明等证明材料的真实性予以核查，加强对申请材料的实质审查和审批后监管，加大对隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可等违法行为的惩处力度。
三是加强对危险化学品网络信息发布等活动的研究和监管。建议你单位会同有关部门将互联网危险化学品安全纳入监管范畴，通过网络监测、部门联动或者购买第三方服务等方式，加强日常监管。
请你单位在收到本检察建议书后及时研究，采取有力措施推进全市危险化学品安全监管，并在两个月内向本院书面反馈工作进展情况。若你单位对本检察建议书有异议，请在收到建议书后七日内向本院提出。本院将积极支持、配合你局做好相关工作，为构建安全稳定的首都社会环境贡献力量。
2021年6月30日
二、内蒙古自治区武川县人民检察院就基层矛盾纠纷化解问题向某县人民政府制发检察建议
【基本情况】
内蒙古自治区呼和浩特市人民检察院在审查办理马某某故意杀人一案中发现，2020年9月，被告人马某某与被害人王某某因一只羊归属问题发生纠纷，先后经村委会、民警调解未成，马某某情绪失控后持刀将王某某、一名民警和一名村民当场刺死，将一名村委会工作人员和一名村民刺重伤。检察机关通过办案发现，某县人民政府及其所辖基层派出所以及村民委员会等单位和组织在排查化解基层矛盾纠纷、有效开展基层社会治理等方面方式方法欠缺、服务意识和治理能力不足，这些问题可能导致矛盾纠纷得不到有效化解进而引发重大风险，影响人民政府和基层自治组织在群众心中的公信力和权威性。为推进基层社会治理和平安武川建设，防范化解重大风险，武川县人民检察院向某县人民政府发出检察建议。
【制发过程】
呼和浩特市人民检察院在审查办理案件过程中，针对案件反映出的基层治理问题，认为需要向某县人民政府提出检察建议，根据《人民检察院检察建议工作规定》第三条第三款之规定，呼和浩特市人民检察院指令武川县人民检察院向某县人民政府制发检察建议。武川县人民检察院在呼和浩特市人民检察院指导下，深入剖析案件发生的深层次原因，深入案发地及周边村落了解基层矛盾纠纷化解情况，走访部分综治中心（矛盾纠纷化解联合服务中心），通过查阅文件、听取意见、询问等方式，了解矛盾纠纷接收、调处、解决机制的实际运行情况，形成问题清单。武川县人民检察院指派专人与某县人民政府沟通，围绕检察建议内容征求意见。2021年8月31日，武川县人民检察院向某县人民政府公开宣告送达检察建议书。
【被建议单位回复和采纳情况】
收到检察建议书后，某县人民政府高度重视，协同县委政法委和相关部门结合该县平安建设和基层社会治理工作实际，按照部门职能认真研究落实举措。2021年10月21日，某县人民政府书面回复武川县人民检察院，从十个方面进行整改：一是全面组织开展社会矛盾纠纷隐患排查整治行动；二是继续开展治理重复信访和信访积案化解工作；三是强化基层网格员教育管理规范化建设；四是持续集中开展各类专项打击行动，维护辖区治安大局稳定；五是不断巩固防范命案高发专项行动成果；六是深入党建引领全面推进乡村治理；七是多途径提升乡村德治建设水平；八是创新多元矛盾纠纷化解途径；九是全面提升智慧县城建设水平；十是不断强化司法调解和人民调解工作。
【跟踪督促和落实情况】
检察建议发出后，呼和浩特市人民检察院和武川县人民检察院及时跟踪督促，并对整改落实情况实地回访评估。目前，全县已建成县、镇、村三级综治中心113个，承担窗口受理、纠纷调处、指挥调度功能。各村、社区均已成立公共法律服务站，面向基层群众提供优质法律服务。同时，对可能影响社会稳定的矛盾问题，按照“谁主管、谁负责”原则建立联合调处机制，明确各环节、各节点责任单位和牵头领导。
针对检察建议涉及事项，围绕邻里纠纷、家庭矛盾等易发问题加大各类矛盾纠纷排查处置力度，集中力量组织开展社会矛盾纠纷隐患排查整治行动，在全县9个乡镇、93个村委会、10个社区排查矛盾纠纷隐患51件，化解29件，化解率达56.86%；持续开展矛盾纠纷排查调处活动，共排查调处各类矛盾纠纷97起。充分发挥基层网络化管理优势，全面提升全县基层社会治理现代化水平，建立覆盖全域的信息网格体系，全县93个村划分为447个网格，10个社区划分为55个网格，共聘用专职网格员612人，通过“网格+基层治理”的模式，有效发挥基层自治组织作用，形成共建共享社会治理格局。
【效果和意义】
习近平总书记指出，矛盾处理是一个国家、社会长治久安的基础性工作。只有健全优化矛盾纠纷多元化解机制，才能推动城乡基层治理工作落地见效。做好矛盾纠纷化解工作，是建设更高水平平安中国的基本要求。武川县人民检察院以高度的政治自觉、法治自觉和检察自觉，积极依法能动履职，立足办案参与社会治理，推动基层政府加强矛盾纠纷化解、提升基层治理水平，助力国家治理体系和治理能力现代化，提升人民群众的安全感、幸福感。
【检察建议书】
内蒙古自治区武川县人民检察院
检察建议书
武川检建〔2021〕Z9号
某县人民政府：
平安建设是城市发展的基本保障，是人民安居乐业的首要基础。化解社会矛盾是深化平安建设、创新社会治理的重要抓手，同步提升平安建设与社会治理，同步推进经济社会稳定发展与防范化解社会矛盾风险，需以加强基层基础工作为着力点，不断优化工作机制，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层，让人民群众获得幸福感、安全感。
近日，本院办理的被告人马某某涉嫌故意杀人案已开庭审理，该案中，被告人马某某与被害人王某某同为武川县某村村民，系邻居关系，二人在案发前曾因养羊占地吃草问题发生过纠纷，村委会工作人员未能妥善解决。2020年9月底，马某某家的一只绵羊走失，2020年10月9日上午8时许，马某某在村东南王某某家羊圈内发现了这只走失的绵羊，讨要未果后报警求助。民警出警后，在村委会工作人员以及村民的配合下先后试图通过“喊羊归队”“剖开羊肚验羔”“在村边喂饱羊后让其自认归途”等方式确认争议绵羊的所有权，其中第一种方案并未奏效，后两种方案因受到纠纷一方当事人的抵制而未实行，最终众人决定通过辨认羊身上的油漆印记（俗称“羊抹子”）的方式来确认争议绵羊的所有权，期间，马某某耐心耗尽，怒而持刀捅刺在场人员，造成王某某、一名出警民警和一名村民死亡，一名村委会工作人员和一名村民重伤。
被告人马某某故意杀人案的发生暴露出你辖区基层派出所和村民委员会等基层自治组织在排查化解矛盾纠纷、有效开展基层社会治理等方面存在短板，服务人民群众意识不强，为人民群众办实事解难事能力不足，这些问题可能导致人民政府和基层自治组织在群众心中公信力和权威性下降，使得群众在遇到问题时直接诉诸私力进行解决，进而引发违法犯罪。具体体现在以下两个方面：
一、调解前，未对纠纷双方是否存在其他基础矛盾进行排查
马某某故意杀人案卷宗材料反映，马某某与被害人王某某之间因养羊占地等矛盾长期关系不睦，邻里纠纷由来已久，而基层派出所、村民委员会因没有对村内矛盾纠纷进行过全面排查，导致出警民警、部分村干部不了解情况，未能从马某某及其家属的角度考虑其在案发当时的心理状态，特别是在其已经报警求助，派出所已经到场的情况下，事态依然没有向好发展，其依旧不能顺利要回属于自己的绵羊，最终心态陡然失衡，手起刀落，酿成惨案。
二、调解时，存在不善于使用群众方法解决群众身边问题的经验盲区
经验在基层，智慧在群众。通过“羊抹子”辨认绵羊就是体现群众智慧的一种实践经验，在村民和饲养牲畜的群众中被普遍采用并得到广泛认可。而从本案案发当日的调解情况看，“羊抹子”未能直接被用作确认争议绵羊所有权。在调解至午后，各方均已疲累的状态下，因未能采取有效措施稳控现场，致使已焦灼的现场局势加速升级和恶化，最终发生三死两伤的严重后果。后经进一步确认，带有铁锈色“羊抹子”的绵羊确属马某某家所有。
为切实有效防范“一杀多人”等恶性刑事案件再次发生，保障人民群众生命财产安全，现依据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条第二项之规定，结合平安呼和浩特建设工作会议暨市域社会治理现代化试点工作推进会精神，特向你单位提出如下建议。
一、坚持源头预防，扎实开展矛盾纠纷排查化解工作
一是排查化解矛盾，把诉源治理摆在更加突出位置。“消未起之患、治未病之疾，医之于无事之前”，建议县政府高度重视，督促县镇两级信访、司法行政、公安等职能部门，村民委员会、居民委员会等基层群众自治组织把矛盾纠纷排查化解摆在更加突出位置，特别是乡镇司法所、派出所和村民委员会要常态化地围绕邻里纠纷、感情纠葛、家庭矛盾、重点人员等进村入户主动开展工作，为百姓处理矛盾纠纷提供“一揽子”服务，确保在家长里短、邻里纠葛等不能自行解决的情况下，都可以通过上述部门或者组织进行化解，最终实现矛盾纠纷“小事不出村、大事不出镇”。同时形成化解台账，定期跟踪回访。
二是坚守为民情怀，培养乐于行走于一线的“泥腿子”干部。密切联系群众是我们党的最大政治优势，建议县政府组织县镇两级信访、司法行政、公安等职能部门对其工作人员进行专业化培训，树立服务意识，提高解纷技能，充实专业知识，主动为民解忧。相关职能部门应协调联动，主动对接认领事项，实现矛盾纠纷排查、受理、调处、稳控闭环管理，集中解决影响居民生活的烦心事。相关职能部门工作人员应多到群众中学习老百姓认可的“实招儿”“硬招儿”和“土办法”，多接一点地气，真正实现权为民所用，情为民所系，利为民所谋。
三是切实转变观念，优化矛盾纠纷多元化解机制。建议县政府整合职能部门和社会组织工作力量，培养鼓励人民调解委员会等社会组织、法律工作者以及“五老乡贤”等社会力量参与纠纷化解，最大限度发挥社会矛盾综合治理机制整体作用。健全完善矛盾纠纷首接负责、预测预警、情况报告等制度，加强内部管理，细化登记、办理、回复、落实、回访等纠纷化解工作流程，严防矛盾纠纷激化为个人极端事件、“民转刑”命案和群体性事件。同时强化矛盾纠纷化解责任制，对化解责任落实不到位，造成矛盾纠纷久拖不决的相关职能部门和工作人员进行通报、约谈、督办或者党纪政务处分。
二、坚持法治和德治并重，推动形成法安县域、德润人心的良好局面
一是坚持法治思维和法治方式，持续提高县域社会治理法治化水平。建议县政府组织县镇两级职能部门贯彻落实“谁执法谁普法”工作责任制，经常深入到村庄、社区开展邻里纠纷、家庭矛盾等因地制宜的普法宣传，引导公众学法、尊法、信法、守法、用法。要加强对人民调解等非诉讼纠纷解决方式的宣传力度，提升老百姓认可度，推动矛盾纠纷多元化解，努力使“循法而行”成为全县公民的自觉行动。
二是坚持群防群治，健全网格化管理机制。县镇政府要将群防群治纳入重要议事日程，确保群防群治工作有人抓、有人管，推进社会治安立体防控体系建设。要加强社区、村组综治网格化管理，推动形成信访人员带头进村入户排查矛盾、司法行政人员带头宣讲法律政策、领导干部带头落实上级要求、主动下访问需的一体化工作格局，有效发挥网格治理效能，打通县域社会治理工作“最后一公里”。
三是加大道德教化，提高县域内各民族道德素质。充分发挥道德教化在社会治理中的重要作用，通过开展“最美个人”“最美家庭”“和谐村庄”“和谐社区”等选拔活动和社会主义核心价值观、中华民族传统美德等宣讲活动，不断提升公众个人修养，深化家庭、村庄、社区文明创建，推动形成爱国奉献、明理遵规、勤劳善良、宽厚正直、自强自律的行为习惯和相亲相爱、向上向善、共建共享的社会主义家庭、村庄社区文明新风尚，提高县域内各民族道德素质。
请你单位以案为戒，聚焦社会治安、狠抓标本兼治，在收到本院检察建议书后及时研究改进，全力推动平安首府建设各项任务不折不扣落到实处，并在两个月内将落实情况函复本院。如有异议，请于收到检察建议书15日内向本院提出。
2021年8月31日
三、黑龙江省哈尔滨市人民检察院就企业管理问题向某供热集团有限责任公司制发检察建议
【基本情况】
2020年9月至10月间，黑龙江省哈尔滨市人民检察院在办理某供热集团有限责任公司（以下简称“某供热集团”）原党委书记、董事长、总经理张某某受贿、挪用公款、贪污案中发现，被告人张某某利用职务便利，多次在煤炭采购和招投标领域以权谋私、因利徇私，给国家利益和社会公共利益造成严重损害。本案并非是个案，经系统梳理，某供热集团及下属公司5名关键领导岗位人员被移送司法机关处理，所涉及的违法违纪人员多达160余人。上述现象暴露出某供热集团招投标领域监管缺失、公司内控制度匮乏、内部管理机制混乱、集体决策流于形式等诸多问题。同时，煤炭采购环节腐败导致大量劣质燃煤进入供暖领域，致使供暖质量和冬季空气质量受到较大影响。为促进公司深入整改、完善治理，保障人民群众取暖权益，哈尔滨市人民检察院向某供热集团制发检察建议。
【制发过程】
哈尔滨市人民检察院针对办案中发现的某供热集团及其下属公司存在的采购环节腐败问题多发、公司内部权责界定不清、内部管理机制不健全（尤其是财务制度执行不到位）、监督管理缺位等问题，与某供热集团进行多次沟通、听取意见，调取相关证据。哈尔滨市人民检察院实地走访了涉案企业及其服务区域，询问了其服务对象的意见，查阅、收集了物业供热行业管理、体制改革相关法律、法规、规范性文件，梳理出物业供热行业存在的三大类十余项问题，并从实行阳光采购、盯紧制度落实、开展廉洁教育三个方面提出了对策建议，形成检察建议初稿。
哈尔滨市检察院邀请人大代表、人民陪审员和涉案企业对制发检察建议举行公开听证
为确保检察建议的准确性，2021年8月30日，哈尔滨市人民检察院组织召开公开听证会，人大代表、人民监督员和某供热集团相关管理人员等参加了听证。会上，检察机关介绍了案件情况、前期调研沟通情况、调查走访情况及检察建议内容，参加听证的各方人员发表了意见，对制发检察建议达成共识。2021年10月15日，哈尔滨市人民检察院向某供热集团送达检察建议书。
【被建议单位回复和采纳情况】
某供热集团收到检察建议书后，迅速召开党委会议通报检察建议书中指出的突出问题，将检察建议书提出的对策建议对口分解到相关责任部门和各权属公司，要求结合党风廉政建设和日常业务工作进行认真整改。其间，某供热集团在全集团全面开展“以案为鉴、以案促改”自查整改工作，围绕集团煤炭采购验收、工作职能设定、财务制度执行和内部监督管理等方面整章建制、堵塞漏洞。历经2个月的自查整改，2021年12月15日，某供热集团向哈尔滨市人民检察院书面回复，认可了全部问题，采纳了全部建议。
【跟踪督促和落实情况】
检察建议送达后，哈尔滨市人民检察院注重持续跟踪，与某供热集团建立部门主任与企业经理直接沟通机制，定期跟进了解检察建议的落实进展情况、在落实过程中存在的困难与问题，及时给予指导和帮助，确保检察建议落地见效。某供热集团主要从四个方面进行了落实整改：一是有序推进机构重组。全面实行扁平化管理，压缩管理层级。完善、新增制度1470项、职责1255项、流程1548项。成立燃煤采储中心、资金管理中心、资产管理中心、工程项目管理审计中心四个管理中心，提升重点部位、关键环节的管控能力，有效降低企业运营成本和廉政风险。二是强化采购领域监管。建立以“长效合作采购为主、补充煤源采购为辅”的新燃煤采储管理模式，严格遵守“质优价廉”原则比较选定煤源，要求各权属企业严格开展燃煤进场质量验收工作。三是严格执行财务制度。严格大额资金使用，将大额资金列入年度预算管理，大额资金使用必须经过部门主管领导审批同意，交由党委会集体讨论后再行付款。坚持收支两条线制度，报销资金无论大小均实行逐级审批制度。严格执行差旅费管理和财务报销制度，健全完善煤炭供货商筛选、合同签订、进场验收等各环节制度流程，确保账账相符、账实相符。四是加强党风廉政建设。将张某某等人的违法违纪案件作为反面典型在集团内开展教育。在办公系统设立《党风建设教育信息》专刊，建立微信公众号，全方位开展警示教育和廉政宣传。制定《警示谈话制度》《诫勉谈话制度》等15项党内监督制度，为预防失职失责提供制度保障。依托哈尔滨市政府投资项目和财政资金监督平台，定期将燃煤采购决策、采购煤种等信息面向社会公开。
通过以上整改措施，哈尔滨市2021年冬季供暖温度得到提升，某供热集团也被哈尔滨市住建局评选为哈尔滨市供热企业质量服务考核“红榜企业”予以表扬。2021年哈尔滨市全年空气优良天数310天，为历年最好。
【效果和意义】
城市供热关系百姓冷暖和社会稳定，是最基本、最重要的民生工程。哈尔滨市人民检察院在依法打击供热领域贪腐犯罪的同时，找准结合点、切入点，通过“公开听证+检察建议”的办案方式，督促供热企业进一步完善内部监管工作机制，健全流程风险监控体系，同时助力解决好当下群众反映强烈的供热难题，共同把老百姓的“难心事”“烦心事”办成“暖心事”“顺心事”，不仅实现了经济效益、社会效益和环境效益共赢，也充分体现了司法办案、法律监督和服务大局的有机统一。
【检察建议书】
黑龙江省哈尔滨市人民检察院
检察建议书
哈检建〔2021〕Z2号
某供热集团有限责任公司：
你公司原党委书记、董事长、总经理张某某受贿、挪用公款、贪污一案，由本院依法提起公诉。2021年1月，哈尔滨市中级人民法院判决张某某犯受贿罪、挪用公款罪、贪污罪，决定执行无期徒刑，剥夺政治权利终身，没收个人全部财产。本院在办理张某某案件过程中，结合案件情况，通过调查核实，发现你公司存在以下问题：
一、煤炭采购腐败频发，招投标领域问题突出
煤炭采购和招投标作为你公司服务质量的关键，也是腐败问题集中爆发的环节。在张某某担任你公司党委书记、董事长、总经理期间，此环节出现严重问题：一是进货渠道舍公取私。二是采购环节以权谋私。三是供应环节因利徇私。
二、公共资金管理不严，公司内控制度不健全
案发时，你公司虽然建立了相关监督管理制度，但从本案案发的情况上看，大多数制度流于表面，监督管理缺位。一是财务报销审核不严。二是预付账款管理制度执行不到位。三是内部权责界定不清。四是库存管理失序。应当盘点库存不盘点，致使管理漏洞被不法人员利用，贪污巨额国有财产。
三、监督制约缺失，党风廉政建设亟待改善
张某某案并非是哈尔滨物业供热领域腐败的个案，截至本案判决前，你公司及下属公司5名关键领导岗位人员被移送司法机关处理，所涉及的违纪违法人员多达160余人，暴露了企业在政治思想、党风廉政建设等方面存在的薄弱环节。一是公司最高领导者权力缺少制约。二是监督渠道不通畅。公司员工多次向管理层反映煤炭质量存在问题，人民群众也多次举报供暖不达标问题，但均未得到有效处理。三是廉政教育活动质效不明显。
冬季取暖事关人民群众的切身利益，是重要的民生工程、民心工程，为进一步推动物业供热企业规范健康发展，有效预防和减少物业供热领域违纪违法问题的发生，有效化解因供暖问题引发的社会矛盾，切实维护人民群众的利益，针对上述调查核实中发现的问题，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条第一项的规定，特向你公司提出如下建议：
一、落实阳光采购，源头预防腐败
改变粗放的自主采购模式，强化燃煤采购储备环节的全面监管，实现煤炭采购的计划制定、采购煤源选择、燃煤仓储运输等关键环节规范透明化。一是严审资质。严格供应商准入条件，规范供应商准入程序，强化企业燃煤采购工作的统筹监管，通过公开透明科学的评审程序筛选供应商。二是严控价格。进一步规范和优化企业采购决策，严格遵循“质优价廉”原则进行燃煤采购，在保证燃煤质量的前提下降低燃煤采购成本。三是严保验收。验收环节要严把质量关和数量关，严格开展燃煤监装、燃煤进场质量验收等工作，确保采购燃煤的质量和数量。
二、紧盯制度落实，堵塞管理漏洞
进一步提高风险防控意识，建立科学规范、结构合理的资金管理和库存管理制度，并使之规范运行。一是明确岗位职责，严格职责权限。配备专业监督检查人员，提高企业内部监督管理的权威性，以相关法规制度为依托，做到依法管理、依法监督。二是建立有效的资金管理机制，严格执行大额资金使用预算审批流程和财务报销制度流程，加强“三公经费”管理。三是定期进行库存盘点，保证账账相符、账实相符。
三、开展廉洁教育，健全监督体系
加强党风廉政建设，健全权力监督机制。一是大力开展警示教育。组织参观廉政教育展览，观看警示教育宣传片等活动，调动员工积极性，使员工主动参与到廉洁教育活动中来。二是强化廉政载体建设，营造廉政氛围。通过举办党史知识竞赛、廉政微课堂、在职党员讲党课等活动，促进党员领导干部筑牢廉政防火墙，积极营造不敢腐、不能腐、不想腐的廉洁氛围。三是完善内控管理制度。设置内部审计或者建立内部控制评估系统，加强对本企业内部会计控制的监督和评估，及时发现漏洞和隐患。健全执纪问责制度，坚持抓小抓源头，抓早抓苗头，做到小病早治、有病快治、无病防治。四是聚焦重点持续监管。找准监督核心业务、关键环节、关键岗位，对煤炭等大宗物资采购、工程招投标、工程核算和关键业务进行重点监管。对关键岗位、关键人员进行重点监督，使监督管理不留死角，延伸到位。五是深化社会参与公众监督。定期将重要决策、采购合同、供应单位等民众关注的重要信息上网公开，把物业供热工作置于社会监督之下，做到公开透明。
以上建议，请你公司认真研究，如有异议，请在收到本检察建议书十日内向本院提出。如无异议，请采取有效措施推进相关工作，并在收到检察建议书两个月内，向本院书面反馈工作情况。本院将积极配合你公司做好相关工作，共同推动公司完善管理制度，为企业健康有序发展提供良好的法治保障，把做好冬季供暖作为保障民生的实际行动，让人民群众人暖心更暖。
2021年10月13日
四、黑龙江省齐齐哈尔市人民检察院就公共资源交易招投标监管问题向营商环境建设监督部门制发检察建议
【基本情况】
2020年5月至9月，黑龙江省齐齐哈尔市检察机关先后办理了本市公共资源交易领域系列职务犯罪案件17件33人。齐齐哈尔市人民检察院在指导办案中发现，齐齐哈尔市公共资源交易领域多名公职人员利用职务上的便利，与评标专家、中介公司、投标企业长期相互串通勾连，操控中标结果，形成“劣币驱逐良币”的黑色利益链条，导致该领域出现“塌方式”腐败窝案。营商环境建设监督部门作为公共资源交易领域的主管部门，存在对公共资源交易领域监督管理责任履行不到位、关键岗位选人用人制度不完善、评标区域硬件配置不利于公正评审、行业制度规范落实不充分等问题。为有效打击、预防该类犯罪，加强诉源治理，强化行业监管，有必要制发检察建议。
【制发过程】
齐齐哈尔市人民检察院对17件公共资源交易领域职务犯罪案件逐一剖析发案特点，梳理出该市公共资源交易领域存在交易秩序混乱、腐败现象多发、行业监管不到位、廉政风险防范机制不健全等突出问题。该院迅速启动社会治理检察建议调查核实程序，向相关单位调取案件诉讼法律文书、公共资源交易中心事业单位法人机构代码证、内控制度机制、会议记录等证据材料；邀请营商环境建设监督部门、市公共资源交易部门等相关单位主要负责人召开座谈会，调查了解有关情况；向市机构编制委员会、市财政局调查了解公共资源交易部门单位性质、人员编制、经费核拨等有关情况；收集公共资源交易领域行业管理、内控制度机制等法律法规及规范性文件。在此基础上，深入分析论证，形成检察建议书，向营商环境建设监督部门提出完善监督管理方式、健全内部管理机制、优化硬件设施配置、强化规范制度落实等四方面建议。2021年1月12日，齐齐哈尔市人民检察院向营商环境建设监督部门送达检察建议书。同时，将制发检察建议的情况向黑龙江省人民检察院和齐齐哈尔市委、市政府、市人大、市委政法委作出书面汇报。
【被建议单位回复和采纳情况】
营商环境建设监督部门收到检察建议书后，高度重视，及时研究制定整改方案，于2021年3月12日向齐齐哈尔市人民检察院书面反馈，认可全部问题，采纳全部建议，并组织相关部门系统梳理分析招投标过程中存在的廉政风险点，对存在的突出问题深入整改。一是组织开展警示教育。开展专题廉政党课辅导，通过负面典型案例通报敲响反腐警钟，并结合重点岗位、重点人员工作情况开展谈心谈话，促进思想觉悟提升。二是进一步完善体制机制。营商环境建设监督部门牵头，联合财政部门、建设部门、交通运输部门等行业主管部门，制发《关于进一步加强公共资源交易联合监管工作的通知》，推进公共资源交易体制和运行机制改革，明确公共资源交易管理委员会各成员单位的监督职能作用，切实加强公共资源交易联合监管，共促营商环境建设。三是明确重点整改内容。全面梳理政府采购及工程建设项目交易流程，系统查找监督难点、漏点，制定建设工程项目监督事项清单，将交易登记、信息发布、评标委员会组建、专家到场、开标等关键环节纳入监督清单，列明各环节的监督事项，明确监督责任单位，确保公共资源交易规范运行。四是加大对违法违规行为打击力度。制定《公共资源交易专项整治工作方案》，对公共资源交易体制机制、制度落实、电子化水平、监管责任落实等情况开展专项整治活动，对发现的违法违规问题在全市范围内进行通报，并督促各部门进行整改。
【跟踪督促和落实情况】
齐齐哈尔市检察院向营商环境建设监督部门送达检察建议书
检察建议制发后，齐齐哈尔市人民检察院注重跟踪回访，及时了解检察建议落实整改情况，并协助其整改。一是加强沟通联系。营商环境建设监督部门相关负责人定期联络，及时了解检察建议落实情况，针对公共资源交易领域的各类问题，推动公共资源交易中心出台专项整治工作方案3项，制定各类内控制度9项，同时，营商环境建设监督部门组织召开建设工程招标投标工作座谈会，52家企业和代理公司代表参加会议。各市场主体对公共资源交易中心电子平台使用、交易规则及流程、交易平台服务、招投标的公平性、各县区招投标过程中存在的问题提供相关线索，并提出了相关意见建议，促推行业问题整改。二是实地回访落实。对公共资源交易部门重新规划的评标区域实地走访，发现新增设的专用监标室、评审专家专用通道、隔夜评标室等均符合行业规范标准，已经实现项目受理、开评标、专家评审、办公等功能的相对独立，能够满足评标程序公开、透明的要求。三是后续效果跟踪。公共资源交易中心以全市事业单位改革为契机，将公共资源交易运行模式由原来的一个项目一个部门全程负责，改为项目受理、项目编审、项目组织、项目见证“四分离”运行模式，减少各岗位对交易活动的人为干扰，降低岗位廉政风险，促使公共资源交易更加规范、透明，行业乱象得到有效遏制。
【效果和意义】
公共基础设施建设领域的招投标工作与工程质量安全以及人民群众的生命财产安全密切相关，其是否公开、公正、合法直接关系到市场经济的健康有序发展。齐齐哈尔市人民检察院立足办案，能动履职，通过积极参与公共资源交易领域行业乱象治理，从源头上解决公共资源交易中心关键岗位、关键环节廉政风险防控的矛盾，切实解决招投标市场主体的“急难愁盼”问题，推动公共资源交易健康发展和服务管理水平提升，助力市域法治社会和法治政府建设，优化市域法治化营商环境。
【检察建议书】
黑龙江省齐齐哈尔市人民检察院
检察建议书
齐检建〔2021〕2号
某营商环境建设监督部门：
2020年5月至9月，我市检察机关先后办理了公共资源交易领域系列职务犯罪案件17件33人。检察机关在办案中发现，我市公共资源交易领域多名公职人员利用职务便利，与评标专家、中介公司、投标企业长期相互串通勾连，操控中标结果，形成“劣币驱逐良币”的黑色利益链条，导致该领域出现“塌方式”腐败窝案，社会影响恶劣。我们在依法办案的同时，对该领域案件高发的原因及行业管理中存在的问题进行了调查、核实、剖析，发现存在如下问题：
一是监督管理责任履行不够到位。主要体现在原公共资源交易管理部门（以下简称公管部门）负责人，将视频监管作为工作常态、现场监管当成特例，怠于查处围标串标等违法违规交易行为，利用协调交易纠纷、处理投诉举报事项的便利结交企业，寻求合作，长期与多名专家、代理公司、评审现场服务工作人员联手，操控中标结果，形成以一定比例收取好处费的行业潜规则，导致我市投标企业很难以公平竞争方式中标，严重扰乱了招投标市场秩序。同时，公管部门未充分有效履行对公共资源交易领域的综合监管职能，评审现场监督以一人观看评审现场回放视频片段的方式代替应由两人进行的全程监督，监督缺乏针对性、时效性，监督效果不理想，为腐败滋生提供了温床。
二是关键岗位选人用人制度有待进一步完善。该系列案件中，原公共资源交易部门（以下简称交易部门）市场运营部冯某等人，长期在评标室现场服务岗位工作，逐渐与评标专家熟识，互为掮客，通过在岗当班或串班串岗等方式，利用抽取专家、评标室现场服务管理等职务便利，伺机与专家串联，达到使请托企业中标的目的。交易部门缺乏重要岗位用人标准、定期轮换、履职规范、职能制约等机制，导致工作人员私自串班串岗现象频发，关键岗位员工长期不轮岗，缺乏有效的内部制约，为腐败滋生提供了空间。
三是评标区域硬件配置不利于公正评审。评标是公共资源交易的关键程序，主要在交易部门的评标区进行，该区域的设施配置应有利于评标活动的公平公正开展，亦应便于监督。但交易部门现有评标区设施配置未充分考虑隔离和监督功能，不利于公正评审和实施监督。例如未设置专用监标室，评标室内未设置独立卫生间，专家候等区、公用卫生间、走廊等公用区域未进行有效物理隔挡，导致评标专家之间、评标专家与工作人员之间可以无障碍地接触交流，客观上为徇私、徇情评标提供了便利条件。
四是行业规范制度落实不够充分。行业法律法规和我市公共资源交易管理制度规范，系统规定了公共资源交易的操作流程、标准规范、监督管理、惩戒处罚等内容。我市先后制定了《关于加强市公共资源交易平台内交易当事人信用约束工作的公告》《关于组织代理机构、市评标专家填写信用约束承诺书的通知》等三十余部制度，制度规范体系相对比较完备，但部分制度规范在贯彻执行时停于表面，落实行业规范制度流于形式，问责机制运行不力，导致行业乱象丛生。
为进一步规范公共资源交易领域管理，有效预防犯罪，净化商业生态、优化营商环境，维护政府形象、促进经济发展，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条第二项规定，特提出以下建议：
一、完善监督管理方式，提升监管质效。进一步强化对公共资源交易领域的监督管理，指导公管部门对公共资源交易开展规范监督。建议开展以评标现场监督为重点的公共资源交易全流程实质性监督。定期开展专项审计、内部审计、行业审计，及时解决倾向性、苗头性问题；探索引入第三方监管机构和设置监督专职人员，提高监督能力，提升监督实效，以求对公共资源交易真监督、实监督，逐步形成公开、公平、公正、诚信、规范的公共资源交易市场环境和统一开放、竞争有序、监管有力的市场秩序。
二、健全内部管理机制，防范廉政风险。聚焦公共资源交易廉政风险点，科学调整人员结构。建议建立健全选人用人、流程管理、廉政考核等内部机制；探索建立岗位交流制度，对廉政风险高的重要岗位实行岗位轮换，避免为腐败提供时间便利；进一步完善流程管理制度，规范请销假、串班串岗等审批流程，强化人员日常监督管理；建立廉政考核机制，采取部门内部考核与被监管对象外部评价相结合的考核办法，考核结果与岗位轮换、年度评优挂钩。用制度选人，靠制度管人，从用人管人机制上堵住廉政风险点。
三、优化硬件设施配置，为公开交易提供保障。结合公共资源交易实际，合理改进投标、竞标、评标、监督场所空间结构。建议设立相对独立的竞标、评标场所，将各参与者物理隔离，避免相互之间交流；设立相对独立的入场通道和生活必需场所，排除各参与者在相关活动中的串通可能性；建立独立的监督服务场所，监督服务人员避免面对面监督服务。
四、强化规范制度落实，为公平交易奠定基础。不折不扣地执行公共资源交易领域相关法律法规，落实落细我市公共资源交易相关规定。建议组织相关行业部门、投标企业及评标专家开展法律法规和规范制度的学习活动，提高相关从业人员对规章制度的认知度；定期开展对照检查活动，逐项查找、改正、落实行业规章制度方面存在的问题；建立规章制度执行情况考核机制，把考核结果纳入工作人员和招投标参与者奖惩评价范畴。
你单位如对本检察建议的内容有异议，可在收到本检察建议书后十五日内书面向本院提出。
请你单位在收到本检察建议书后及时研究，采取有效措施推进相关工作，并在收到检察建议书后两个月内，向本院书面反馈相关工作情况。本院将积极配合做好相关工作，共同推动公共资源交易管理水平不断提升，助力鹤城经济健康发展。
2021年1月12日
五、上海市徐汇区人民检察院就医疗保障基金监管问题向医疗保障部门制发检察建议
【基本情况】
上海市徐汇区人民检察院在办理蒋某某诈骗案件中发现，行为人以租借等方式获取他人医保卡后，冒用医保卡多次在医疗机构以代配药名义大量购药后倒卖套现，反映出部分医疗机构存在执行代配药登记制度不严、门诊医师怠于审核把关、就诊和医疗费预警阻断机制被不法分子有意规避等问题。徐汇区人民检察院在后续走访调查中发现，该案暴露出的问题在多家医院反复出现，致使医保专项基金受损，人民群众合法权益遭受侵害。为强化医保基金监管，守住老百姓的“救命钱”，徐汇区人民检察院向医疗保障部门制发检察建议。
【制发过程】
上海市徐汇区人民检察院通过核查5家医疗机构的代配药登记簿及电脑登记信息，走访4家医院及社区卫生中心，询问医务人员等方式，调查徐汇区违法代配药情况以及《医疗保障基金使用监督管理条例》（以下简称《监督条例》）的落实情况，了解医疗机构对代配药的管理机制和审核情况，相关制度对一人持卡数量、代配药次数和频率、药品数量上限等的规定。调查中发现，有持卡人一天之内持3张他人医保卡在4家医疗机构代配71种药物共计315盒，且同一种药物凭1张医保卡一次性配10盒，上述违法代配药行为造成医保基金大量流失。为此，根据《基本医疗保险用药管理暂行办法》《医疗保障基金使用监督管理条例》等相关规定，徐汇区人民检察院向医疗保障部门制发检察建议书，并同时抄送卫生健康部门。2021年9月7日，徐汇区人民检察院召开检察建议宣告送达会，向医疗保障部门现场送达了检察建议书。
徐汇区检察院向医疗保障部门现场送达检察建议书
为督促落实建议内容，夯实、扩大建议效果，徐汇区人民检察院在制发检察建议的同时，将案件中发现的医保领域存在的问题以要情专报形式层报上海市委，得到了上海市委主要领导的高度重视，并批示要求对医保流程进行全面分析研判，查漏补缺，防范风险，多措并举，从严惩处盗取医保基金的不法分子。
【被建议单位回复和采纳情况】
医疗保障部门收到检察建议书后高度重视，多次召开专题会议开展研讨，采纳了全部检察建议，并按照检察建议的内容进行整改：一是通过制定代配药管理细则、建立多部门联动查处制度、畅通医疗机构预警报送渠道来健全完善制度举措，着力加强委托代配药规范管理；二是通过开展机构自查纠正、协同卫生健康部门联合监管来夯实医疗机构主体责任，严控委托代配药管理环节；三是通过开展医保“政府开放日”活动、运用网络媒体、发放医保政策宣传折页等方式加大法律政策宣传力度，扩大委托代配药制度知晓度。卫生健康部门收到检察建议后也积极参与对相关医疗机构的整治工作。
【跟踪督促和落实情况】
徐汇区人民检察院持续关注和跟踪检察建议落实情况，与医疗保障部门召开联席会议，就如何健全完善代配药制度进行协商，共同开展针对医保卡使用安全的法治宣传；与卫生健康部门积极沟通，督促其履行监管职责。
在落实检察建议过程中，徐汇区人民检察院会同医疗保障部门、公安机关、人民法院等8家单位联合建立加强医疗保险欺诈案件信息互通、线索移送的工作联动机制，形成了对医保基金诈骗违法犯罪利益链条全方位打击的合力。通过上述机制，已有7名涉及收卡、配药、销赃环节的犯罪嫌疑人被移送起诉，1名犯罪嫌疑人被立案侦查，5名以牟利为目的出租、出借医保卡给他人冒名使用以骗取医保基金的犯罪嫌疑人已进入刑事诉讼程序。
卫生健康部门协同医疗保障部门联合制定了《关于进一步加强医保定点医疗机构门诊委托代配药管理的通知》，对代配药次数和频率、使用他人医保卡次数、代配药物种类和数量等进行了更为科学的限制，并加强对全区医疗机构的联合监管，督促相关医疗机构查纠整改。目前徐汇区医疗机构已将上述通知要求张贴在醒目位置，并严格审核以代配药名义使用他人医保卡购买药品的申请。对于发现的出租、出借医保卡给他人冒名使用的行为，医疗保障部门严格按照《医疗保障基金使用监督管理条例》第四十一条的规定予以处罚，涉嫌犯罪的，及时移送公安机关。
随着检察建议的不断深入落实，徐汇区医保诈骗案发率呈现递减趋势，该领域整改已现成效。
【效果和意义】
医保基金是老百姓的“看病钱”“救命钱”，医保基金的安全关系到人民群众的切身利益及社会的和谐稳定。上海市徐汇区人民检察院在打击危害医保基金安全案件的过程中，细查案件发生的深层次原因，深挖案件反映出的监管漏洞，通过制发检察建议，联合相关监管部门健全医保基金监管长效机制，有效保护了医保基金安全。此检察建议的制发，充分体现了“优质个案办理+社会治理检察建议+协同诉源治理”法律监督模式的强大合力，实现了双赢多赢共赢。
【检察建议书】
上海市徐汇区人民检察院
检察建议书
沪徐检建〔2021〕109号
某医疗保障部门：
2021年6月，本院在办理犯罪嫌疑人蒋某某涉嫌诈骗罪等案件中，发现本区存在不法分子通过冒用他人医疗保险卡大量配取药品后倒卖牟利，导致国家医疗保障基金流失的问题。该案中，蒋某某于2020年6月至2021年2月期间，以租赁等方式取得他人医疗保险卡后，多次至本市多家医疗机构以代配药为名大量配药并倒卖牟利，骗取国家医疗保障基金共计人民币5.7万余元。经本院批准，蒋某某由上海市公安局徐汇分局执行逮捕，目前案件正在审查起诉中。
为查清医疗保险卡被冒用的原因，本院走访了涉案的街道社区卫生服务中心和医院等医疗机构，了解代配药管理制度，同时对公安机关收集的涉案医疗保险卡结算明细、药品购置清单、代配药登记簿等材料进行核实，发现委托代配药制度在执行过程中存在如下问题：
1. 相关医疗机构执行制度不严。根据《关于医疗保险定点医疗机构门诊委托代配药有关规定的通知》（沪医保〔2001〕93号，以下简称《通知》）的规定，医疗机构应指定管理部门负责医保门诊代配药管理；委托代配药应到医疗机构指定的管理部门予以登记，并出示就医职工医疗保险卡和被委托人的有效证件，经审核后在门诊处方上加盖“代配药”字样章后方可记账配药；医疗机构应妥善保管委托代配药登记表，以备核查。本案中，对于委托代配药，部分医疗机构未设立专门的登记制度，部分医疗机构未严格执行登记制度，无代配药登记表或填写不规范，致使代配药者只要持有他人医疗保险卡即可冒充其亲友进行配药。如犯罪嫌疑人蒋某某实施犯罪时，或拒绝登记，或只填写姓名、不填写身份证号码和联系方式，或填写虚假身份信息，均顺利配得药品。
2. 门诊医师审核把关不严。根据《通知》规定，因特殊情况至医疗机构就诊确有困难而需临时门诊委托代配药的，原则上不得连续超过三次，此后应到门诊复查；医疗门诊医师需根据门诊病历记载的治疗方案的药物处方配药，并在门诊病历上记录代配药品种、用药量以及代配药的次数，在处方上注明“代配药”字样。据此，门诊医师应当对代配药请求进行审核及记录，但上述案件中存在超过规定次数仍允许代配药的情况。如犯罪嫌疑人蒋某某使用他人医疗保险卡先后四次在某街道社区卫生服务中心代配大量药物均得逞，且门诊医师未在门急症就医记录册、处方和配药信息系统中备注“代配药”字样。
3. 预警阻断机制被规避。《上海市基本医疗保险门急诊就诊和医疗费用异常的审核管理办法》中对于就诊和医疗费用异常情形设置了预警阻断机制。上述案件中，犯罪嫌疑人蒋某某在一家医疗机构中单次配药品种和数量未超过处方允许的最大配药数量，但其短时间内一人使用多张医疗保险卡在多家医疗机构频繁配药。目前相关预警阻断机制被其规避，不能及时阻断此类代配药异常行为。
基本医疗保障基金是国家用于保障参保人员基本用药需求的专项资金，是人民群众的“救命钱”。《基本医疗保险用药管理暂行办法》（国家医疗保障局令第1号，以下简称《办法》）第二十三条规定，参保人使用《基本医疗保险药品目录》内药品发生的费用，符合该条规定条件的，可由基本医疗保险基金支付。《医疗保障基金使用监督管理条例》（以下简称《条例》）第十五条和第十八条规定，定点医药机构及其工作人员应当执行实名就医和购药管理规定，核验参保人员医疗保障凭证，按照诊疗规范提供合理、必要的医药服务，不得违反诊疗规范超量开药、重复开药，不得诱导、协助他人冒名或者虚假就医、购药。定点医药机构应当确保医疗保障基金支付的费用符合规定的支付范围。参保人员不得利用其享受医疗保障待遇的机会转卖药品，接受返还现金、实物或者获得其他非法利益。定点医药机构不得为参保人员利用其享受医疗保障待遇的机会转卖药品，接受返还现金、实物或者获得其他非法利益提供便利。委托代配药制度的设立是为了方便高龄或行动不便等确有困难的病人用药。防范犯罪分子以代配药为借口诈骗医保基金，是一个综合性问题，一方面需要加强管理、严格审核，防止医疗保障基金损失，另一方面仍应服务于设立该制度的便民初衷。
根据《办法》第六条第三款和《条例》第六条第二款的规定，你单位负责本区医疗保障基金使用监督管理工作以及《基本医疗保险药品目录》和相关政策的实施。据此，为预防医疗保险诈骗案件的发生，切实维护医保基金安全，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第三条第一款、第十一条第二项的规定，建议你单位协同有关部门研究并协调落实以下事项：
1. 协同本区司法机关建立对违法犯罪行为的联动查处机制，严厉打击冒用医疗保险卡、套取国家医疗保障基金的违法犯罪活动。医疗机构应当严格审核代配药者身份并进行登记，发现可疑人员，及时将相关信息上报你局。你单位应加强对可疑信息的核查，发现存在诈骗医保基金可能的，及时向司法机关移送线索，实现行政执法与刑事司法有效衔接。
2. 组织动员本区各街镇、所辖各定点医药机构广泛深入开展法治宣传教育。委托代配药是常见现象，公众对于将医疗保险卡出借、出租给他人使用可能涉及违法犯罪缺乏认知。应当通过各种平台和载体广泛宣传，使广大群众充分了解冒用他人医疗保险卡配药，受损对象是国家的医保基金，骗保是犯罪行为，在全社会形成一种共识，自觉抵制出借医疗保险卡牟利的诱惑。
3. 协同区卫生健康部门建立和完善全区统一的委托代配药管理制度。《通知》对委托代配药进行了规制，但该规定较为原则，如规定“因特殊情况至医疗机构就诊确有困难”的可以委托代配药，但没有明确何为“特殊情况”；对于“一人多卡”及代配药数量没有限制。因此，可对上述管理制度进行细化，建立全区统一的委托代配药管理细则，比如要求持卡人出具和就医职工存在亲友关系的证明或授权书，核实被委托人身份证件并进行代配药登记后方可配药，便于医疗机构识别代配药者的真实身份；对于代配药次数和频率、使用他人医疗保险卡次数、代配药物种类和数量等进行更为科学的限制，使医疗机构执行有据可依。
4. 协同区卫生健康部门督促本区医务人员严格遵守代配药管理制度。一些医务人员在审核代配药人员资质及配药申请方面未严格遵照《通知》规定，存在审核把关不严的问题。应加强对本区负责配药发药和管理代配药登记的医务人员的思想教育，督促其严格遵守本市代配药规章制度，拒绝不符合条件的代配药人员的配药要求。督促医疗机构将代配药制度落实情况纳入到绩效考核中，对于故意违反代配药制度的医务人员，依法依规追究相应责任。
以上建议望你单位予以重视。若有异议，请于收到本检察建议书后七日内书面函告本院。若无异议，请将相关采纳落实情况于本检察建议书送达之日起二个月内书面回复本院。
2021年9月7日
（徐日丹）