三、未来落实农民土地财产权益的改革进路

完善农村征地补偿制度，合理提高失地农民补偿收入。农村土地征收直接关系农民的切身利益。一是严格界定公益性和经营性用地，缩小征地范围，规范征地程序，防止随意、盲目侵占农民土地利益。二是根据经济社会发展水平和物价变动情况，科学合理地调整、提高征地补偿标准，并适时将其补偿依据由农业产值转变为土地市场价格。三是优化征地补偿方式，为农民留足发展用地，鼓励引导村集体和农民以股份合作的方式参与项目开发和服务配套，为失地农民开辟长期稳定的收入来源。四是解决好失地农民后续生活安置问题，拿出部分土地出让收益建立社会保障基金，使失地农民在就业、住房、养老、教育、医疗等方面享有与市民均等化的社会保障。

探索集体经营性建设用地入市，使农民公平分享土地增值收益。建立健全城乡统一的建设用地市场体系，在符合土地利用总体规划、严格用途管制以及建设用地总量管控等前提下，允许农村集体经营性建设用地以出让、转让、出租、折价入股等方式流转，与国有土地同等入市、同权同价，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化建设，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，保障农民得到更多土地增值收益。

积极推进农村“两权”抵押贷款，盘活农村“沉睡”土地资源。作为农民重要的财产权利，土地承包经营权、宅基地使用权等兼具排他性、可分割性和一定的可转让性。土地产权不仅理论上可作为与金融机构进行贷款交易的标的，而且经验数据也证实其融资条件已初步具备。扩大土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款试点，有利于破解农民“融资难”问题和助推土地由保障功能向资产功能转化，具体可分别选择农村土地规模化程度高的地区和进城落户农民进行先行先试。为防范违约风险和抵押债权的变现风险，农村金融机构可采用“机构或资金担保+土地承包经营权或宅基地使用权抵押”模式，着重支持农业龙头企业和农村专业合作组织等组建（设立）农业担保公司（基金），开展第三方反担保中介服务。

健全城乡建设用地“增减挂钩”收益分配机制，释放宅基地用益物权效能。推进农村宅基地专项清理整治、旧村改造和开展城乡建设用地“增减挂钩”是一举多得的重大土地政策措施，在耕地不减少、集体建设用地总量不增加的前提下，可实现满足城市建设用地需求、改变乡村环境面貌以及增加农民土地财产收益等多重目的。目前，法律和政策尚未明确规定农民对宅基地整理节约出的建设用地是否享有收益权，以致现实中确实有相当一部分农民的宅基地权益得不到保障。因此，必须进一步健全城乡建设用地“增减挂钩”利益分配机制，明确土地增值收益由村集体成员共享，主要用于补偿拆迁户的房屋损失、宅基地损失以及安置社区的基础设施配套建设，使农民宅基地用益物权在新形势下得以实现并发挥作用。

健全农村产权交易市场体系，稳步提升农民财产性收益。确权和赋权的目的是活权，让沉睡的资产动起来，让农村产权活起来，实现其应有价值。这就要求建立规范运行的农村产权流转交易市场体系。尽管不少地区建立了农村产权流转交易市场，但总体还处于起步阶段，部分地区交易入场比例很低，抵押担保融资等还不顺畅。下一步，要加快建立符合农业农村特点的产权交易市场体系，改善配套服务，丰富交易品种，规范和引导农村产权交易流转，让农民更加信赖市场、市场更好服务农民。

建立“三权”自愿有偿退出机制，保障进城落户农民财产权益。土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权是法律赋予农民的合法财产权利。允许农民带着土地财产权进城落户是保护农民利益、促进城镇化健康发展以及维护社会稳定的现实需要。现阶段，农民进城定居是否放弃承包的耕地、草地、林地和宅基地，必须完全尊重其本人意愿，不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户的条件，不得强制或变相强制收回。同时，赋予在城镇稳定就业生活的农民对承包地、宅基地等有更大的自主处置权，并引导其在依法自愿有偿的原则下转让土地财产权以获取相应财产权益、实现土地资产价值。

作者：郭君平 李芸，中国农业科学院农业经济与发展研究所

来源： 光明网-科普中国