郑渊郡特别负债教室

第三十八课

2023年特别负债全过程展望

25个关键因素和申报问题

来源：

网络整理，通过郑渊郡进一步修改、补充、完善。

目录

01.地方政府实施特别债务政策的背景是什么？

02.2023年的特别债务援助范围是什么？

03.特别负债申报程序是如何进行的？

04.2023年特别债务申报的重要条件是什么？

05.2023年特别债务发行主体是什么？

06.2023年特别债务用作资本金的支援领域有哪些？

07.2023年特别债券的负面清单是什么？

08.2023年特别债务申报资料目录中有哪些内容？

09.特别负债可以发行多少年？

10.可以分期偿还特别负债吗？

11.如何偿还特别负债的本金和利息？

12.省的特别债务发行计划是谁制定的？

13.特别负债通常什么时候提前发放？限额是多少？

14.完成的项目可以申请特别债券资金吗？

15.哪些单位可以成为项目实施主体？

16.特别负债项目收入来源是否应与建设内容一致？

17.特别债券资金的重点支持方向包括“阳信一中”。什么意思？

18.类似的项目可以包装和发行特别负债吗？

19.项目资本金都可以使用特别债务资金作为资本金吗？

20.增加特别债券资金可以代替股票债务吗？

21.需要第三方专门机构协助的文件有哪些？

22.文化旅游领域，哪些项目不支持申报？

23.多功能智能酒吧项目可以申请特别负债吗？

24.特别负债申报注意事项：

25.申报特别债务的工作建议：

前言

最近，地方政府专业债券(以下简称“专业债务”)成为地方政府项目建设的重要资金来源，从2015年的约1000亿韩元到2022年的超过4万亿韩元，其规模创下历史新高。

在当前经济下行压力大的背景下，专业债务已经成为解决项目资金缺口、促进投资、稳定增长和保护经济大盘的关键。

那么什么是特别负债呢？如何申报特别债务？如何申请特别债务资金？什么样的经验可以使专业债务在“借款官偿还”全过程中得到合法遵守和有效？

所谓“洞察项目智慧，获得了申报的先机”，郑渊君在研究了1万多个特别债务案例后，通过往年申报经验，对特别债务的热点问题梳理了以下相关知识。我们来看看郑渊郡微信公众号共享。

第一，地方政府实施特别债务政策的背景是什么？

地方政府专业债券是实施积极的财政政策、稳定投资、扩大内需、补充短板的重要措施，是近年来地方政府的重要金融手段。

根据国发[2014] 43号、财前[2016] 155号等文件规定，专项债务由省级(省、自治区、直辖市)政府作为发行主体，在全国人大或常委会批准的专项债务限额(余额限额和当年追加限额)内发行。市县级政府的专项债务资金需求由省级政府在限额内代为发放，省级财政部根据全债协议向市县级财政部门发放。将特别债务收入(通过发行特别债务筹集的资金)、分配的支出、还本付息和发行费用纳入政府性基金预算管理。

二、2023年的特别债务援助范围是什么？

2022年5月30日会议信号： (预计2023年特别债券重点支持范围将扩大到11大领域)

之后在10月上旬发表的《关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》(改造投资[2022] 873号)文件中又提到了。

申报项目必须遵守投资领域的相关规定。严格执行《国家发展改革委关于盘活地方政府专项债务限额存量做好专项债券项目有关工作的通知》(发行、变更、投资(2022)1440号)明确专款需求的项目，除地方政府债务风险等级上升到高风险、进入禁止项目清单的项目外，2023年特别债券资金需求可以申报。

根据2023年特别负债申报指导文件和意见，2023年特别负债申报范围适用于以下较大的小领域：

交通基础设施

铁路、收费公路、机场(一般机场除外)、水运、城市轨道交通、城市停车场。

能源

天然气管网和天然气储存设施、城乡电网(农村电网改造升级和城市配电网)

农林水利

农业、水利、林业

生态环境保护

城市污水垃圾处理

社会工作

卫生健康(包括紧急医疗设施、公共卫生设施)、教育(学前

❻ 城乡冷链等物流基础设施

城乡冷链等物流基础设施（含粮食仓储物流设施)

❼ 市政和产业园区基础设施

市政基础设施（供水、供热、供气、地下管廊）、产业园区基础设施

❽ 国家重大战略项目

京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、推进海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展

❾ 保障性安居工程

城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、棚户区改造（主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目）

❿ 新型基础设施

根据多个省份的新基建专项债券项目情况及谋划经验来看，目前专项债券支持新基建相对较多的方向主要是融合基础设施，主要是指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，进而形成的融合基础设施。

⓫ 新能源

新能源领域满足有一定收益、公益性建设项目主要有以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地、农民利用自有建筑屋顶建设户用光伏、乡村分散式风电、生物质能利用、抽水蓄能、新型储能、分布式智能电网、适应分布式新能源接入的直流配电网工程、光伏公共建筑一体化项目等。此外，加氢站也是有一定收益的公益性新能源建设项目。

三、2023年专项债申报的流程如何走？

专项债申报流程：

❶ 项目储备

各地、各部门须先行确定国家宏观政策、部门和行业发展规划中需要债券资金支持，且满足债券发行条件与要求的具体项目。

❷ 项目申报

前期准备：

① 由项目主管部门或项目组织实施单位负责项目申报；

② 项目实施单位编制项目可行性研究报告；

③ 发改部门（或行政审批局）办理项目批复手续；

④ 同级规划、土地、环保等部门出具项目相关批复文件，如果涉及基本农田，需报中央审批。

申报入库：

① 申报单位分别向同级发改、财政部门申请纳入“国家重大建设项目库”、“地方政府债券项目库”；

② 按照“资金跟着项目走”的原则，省发改委会同省财政厅对专项债项目进行初核，初核通过后，分别提报国家发改委、财政部相关“项目库”。

项目批复及额度下达：

① 国家发展改革委初审通过后，向财政部和各省反馈项目清单。

② 财政部根据国家发改委项目清单核定下达专项债券额度，省财政厅会同省发改委核定下达各市县债券额度。

❸ 发行流程

发行准备：

项目实施单位或在第三方咨询公司/政研君协助下编制《 XX 项目收益与融资自求平衡专项债券实施方案》，并聘请第三方会计师事务所、律师事务所编制《财务平衡评价报告》、《项目法律意见书》。其中，政研君微信公号提醒项目收益扣除成本后，覆盖融资本息倍数原则上应达到1.2倍以上。

债券发行：

在债券发行前5个工作日，由省财政厅统一公开披露上述信息，并组织债券发行。

❹ 资金拨付

及时拨付：

债券发行后，财政部门按程序及时将债券资金拨付至项目实施单位。

加快支出：

项目单位要在依法合规的前提下，加快债券资金支出进度，尽快形成实物工作量。


❺ 还本付息

列入预算管理：

专项债券还本付息以及费用支出应当根据当年到期专项债券规模、利率、费率、对应专项收入等因素合理预计，妥善安排，列入年度政府性金预算统筹安排。

按期归缴国库：

使用债券资金的项目单位应建立还本付息台账。债券还本付息前，项目单位应按规定时限足额将应偿债资金归缴至同级财政部门。

❻ 存续期信息公开

地方各级财政部门应当组织开展本地区和本级专项债券存续期信息公开工作，督促和指导使用专项债券资金的部门不迟于每年6月底前公开以下信息：截至上年专项债券资金使用情况、对应项目建设进度、运营情况，专项债券项目收益及对应形成的资产情况。

四、2023年专项债申报的重要条件是什么？

❶ 专项债项目必须符合专项债券风险管理要求和发行条件；

❷ 必须是经济社会效益比较明显，群众期盼、早晚要干的政府投资项目；

❸ 必须是有一定收益的基础设施和公共服务项目；

❹ 优先安排在建项目；

❺ 优先安排纳入相关规划的国家重大战略任务项目；

❻ 要求按照项目建设工期和年度建设任务合理提出资金需求；

❼ 项目前期立项的各项手续已完结（包括规划、选址、土地、可研、环评、稳评等），呈报的资料，填报的信息，前期项目的批复完备齐全。

五、2023年专项债的发行主体是什么？

全国34个省市区有37个发债主体。

省、自治区、直辖市政府为专项债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。

设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区政府（以下简称市县级政府）确需发行专项债券的，应当纳入本省、自治区、直辖市政府性基金预算管理，由省、自治区、直辖市政府统一发行并转贷给市县级政府。

经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行专项债券。

六、2023年专项债用作资本金的支持领域有哪些？

“专项债用作资本金”源于2019年6月、为加大专项债对重点领域和薄弱环节的支持力度，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）明确，专项债可用于重大项目资本金，并允许配套市场化融资。

2022年监管部门明确（2022年下半年起、2023年投向），可用作项目资本金的投向领域在原有10个领域的基础上增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3项，专项债可作资本金领域由此扩大至13项。

这13个领域政研君微信公号做了梳理，分别是铁路、收费公路、干线和东部地区支线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供排水、新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施。

七、2023年专项债券负面清单有哪些？

❶ 文件依据：

《地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单》（财预〔2021〕115号）

一、全国通用禁止类项目

（一）楼堂馆所

党政机关办公用房、技术用房。

党校行政学院。

干部培训中心。

行政会议中心。

干部职工疗养院。

其他各类楼堂馆所。

（二）形象工程和政绩工程

城市大型雕塑。

景观提升工程。

街区亮化工程。

园林绿化工程。

文化庆典和主题论坛场地设施。

其他各类形象工程和政绩工程。

（三）房地产等其他项目

1. 房地产开发。

2. 一般性企业生产线或生产设备。

3. 用于租赁住房建设以外的土地储备。

4. 主题公园等商业设施。

二、高风险地区禁止类项目

在全国通用禁止类项目的基础上，高风险地区增加以下禁止类项目：

（一）交通基础设施

城市轨道交通。

（二）社会事业

除卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育（学前教育和职业教育）、养老以外的其他社会事业项目。

（三）市政基础设施

除供水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目。

（四）棚户区改造

棚户区改造新开工项目。

注：高风险地区指上年度地方政府债务（含法定债务和隐性债务）风险等级评定为红色的省本级、市本级和县区。


❷ 专项债券负面清单须注意以下5点：

① 严禁将新增债券资金用于置换存量债务（必须专款专用）；

② 决不允许搞形象工程、面子工程（强调投资的有效性）；

③ 新增债券资金不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息（严禁挪用、违反预算法）；

④ 严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴（坚持公益性投资）；

⑤ 不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目，不安排楼堂馆所项目。

八、2023年专项债申报资料清单有哪些内容？

专项债申报资料清单：

❶ 一案两书：实施方案、财务评价报告、法律意见书。（有些地方又称作“一案三书”，指项目融资与自求平衡实施方案、事前绩效评估报告、财务评价报告、法律意见书）

❷ 可行性研究报告：对项目实施的可行性进行论证。

❸ 财政评审报告：项目投资估算经财政投资评审中心或专业评审机构评审，并取得财政局相关批复或已编制正式项目投资概算报告。

❹ 规划许可：自规局出具的项目规划或用地规划。

❺ 立项文件：发改局出具的准予立项资料，如项目建议书的批复等。

❻ 可行性研究报告批复：发改局出具的关于项目可行性研究报告准予的批复文件。

❼ 用地手续：自规局出具的用地预审与选址意见书、用地规划许可证、划拨决定书、国有土地使用证等，具体根据项目用地性质办理。

❽ 环评文件：环保局出具的项目关于环境影响的登记表或报告批复。

❾ 收入测算说明：对项目收入进行合理预测，一是项目预期收入与建设内容密切匹配；二是收入预测类型合理，收入实现具有可实现性；三是收入预测取值有国家标准、行业标准、地区标准的、或有市场询价材料支撑的、或有以往年度同性质项目运营收入作支撑；四是项目收入测算有计算构成，有收入测算明细。

❿ 项目资金筹集情况说明：保障项目财政资金明确，到位时间、条件能够落实。

⓫ 具备《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》及招投标手续可提升项目成熟度。

九、专项债可以发行多少年?

根据《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号），地方债期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允许地方结合实际情况，采取到期还本、提前还本、分年还本等不同还本方式。

根据《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号）文件要求，专项债券期限原则上与项目期限相匹配，并统筹考虑投资者需求、到期债务分布等因素科学确定，降低期限错配风险，防止资金闲置，综合评估分年到期专项债券本息、可偿债财力以及融资成本等情况，合理确定专项债券期限。因此，为解决部分专项债券项目可能出现的错配风险，降低风险指数，通过盈亏平衡点来衡量专项债券应当采用的发行年限，专项债期限以10-20年的项目为主。

十、专项债是否可以分期偿还？

完善专项债本金偿还方式，在到期一次性偿还本金方式基础上，鼓励专项债发行时采取本金分期偿还方式，既确保分期项目收益用于偿债，又平滑债券存续期内偿债压力。

十一、专项债的本金和利息如何偿还？

专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债等偿还。专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债偿还。常规的10年期以下专项债按年付息，到期一次性还本；10年期及以上专项债按半年付息，到期一次性还本；制定提前还本计划的项目，按照约定及信息披露的方式偿还本金及利息。

十二、省内的专项债发行计划是谁制定的？

省级财政部门统筹考虑本级和市县情况，根据预算调整方案、偿还专项债务本金需求和债券市场状况等因素，制定全省专项债发行计划，合理确定期限结构和发行时点。

十三、专项债通常在何时提前下达？额度多少？

最早在上一年11月。

2019年以后，财政部可以在两会前提前下达未来年度专项债额度，确保来年初地方债及时发行。实际操作中，多数年份选择在上一年末提前下达专项债额度。政策规定，专项债提前下达额度不超过当年新增限额的60%。

实际操作中，每年末提前下达额度占来年总额度的40%-50%。

十四、已完工的项目是否可以申请专项债券资金？

不可以。专项债券资金可以用于新建或在建项目，资金下达后要求形成实物工作量。

十五、哪些单位可以做项目实施主体？

项目行业主管部门（要有机关法人证书）；事业单位/地方城投公司 /国有企业（所在地人民政府/行业主管部门授权）。具体各省要求有不同，以本省要求为准。

十六、专项债项目收益来源是否需要和建设内容匹配？

需匹配，收益挖掘要遵循以下原则：

（1）相关性原则（收入来源于项目自身）

（2）直接性原则（收入来源于项目建设内容）

（3）可衡量原则（收入有参考依据或标准）

十七、专项债券资金重点支持的方向包括“两新一重”，指的是什么？

“两新一重”顾名思义，也就是两个“新”和一个“重”，分别是新型基础设施、新型城镇化，以及交通、水利等重大工程。

（“两新一重”建设主要是：加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设充电桩，推广新能源汽车，激发新消费需求、助力产业升级。加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。）

十八、同类项目可否打包发行专项债？

根据项目所属区域、行业、类型等因素，可采取同类项目集合方式发行；

譬如多所幼儿园、学校、乡镇卫生所（单个子项目平衡到整体平衡）专项债申报要求项目要入发改重大项目库（一个项目一个代码，同类项目建议打包一个立项）

十九、项目资本金可以全部使用专项债资金做资本金吗？

不能。项目资本金应满足不同行业资本金的比例要求，同时，资本金不应全部以专项债资金充当。地方政府或项目单位应自筹一部分资本金，缺口部分可以使用专项债资金。从已发专项债来看，很少有专项债资金占资本金金额60%以上，常规的固定资产投资项目一般要求最低资本金不低于20%。

二十、新增专项债券资金是否可以置换存量债务？

严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程。新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。同时，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。

二十一、需要第三方专业机构配合做的文件有哪些？

专项债项目发行前，需要第三方专业机构做的文件主要有项目可行性研究报告、项目收益与融资平衡方案、财务评估报告、法律意见书、信用评级文件（信用评级文件一般由省级财政部门统一协调编制）。

二十二、文化旅游领域，哪些项目不支持申报？

博物馆以外的文化类项目、非A级景区内的旅游项目、酒店和民宿等产业建筑、已竣工或临近竣工项目、大规模城市基础设施和城市提质“亮化”等项目不支持申报。

二十三、多功能智慧杆项目可以申请专项债吗？

可以。目前已经有多个片区化的多功能智慧杆项目申请专项债成功。以多功能智慧灯杆为基础，延伸应用场景实现：智慧照明、智慧交通、智慧警务、智慧城管、城市环境监测、智慧停车、新能源汽车充电桩、车路协同、5G基站搭建等项目可以申请。

二十四、专项债申报注意事项：

❶ 专项债券资金必须用于有一定收益的公益性项目

专项债券资金必须用于有一定收益的公益性项目。这一概念其实已经限定了专项债券资金使用范围，其一是需要用在项目上，将专项债券资金用于经常性支出、偿还其他债务或利息的均不属于项目范畴，且这些支出均不能形成实物工作量，违反国常会对于尽快形成实物工作量的要求。其二公益性，堵死了专项债券资金用于产业项目、房地产项目等适合商业化运作项目的路径。

❷ 项目谋划期考虑要充分

大部分的资金使用问题都可追索到项目前期谋划阶段，有些地方存在“项目跟着资金走”、“为了融资而融资”的现象，造成项目前期谋划准备不足，仓促上报，资金下达后造成使用困难。

❸ 政企职责要划分清楚

根据国发【2014】43号文指出：明确政府和企业责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。因此，在项目业主的确认上，政企职责要划分清楚。属于本级企事业单位干的事，你别用政府部门来做业主，容易造成后期资金使用、产权划分等诸多问题。

❹ 及时向相关部门报告项目情况

对项目业主变更、建设内容及规模调整等可能影响其收益与融资平衡能力的重大事项的、应经本级政府批准后向省级财政部门报告，并由省级财政部门公告或做相应的信息披露。对因准备不足短期内难以建设实施的项目，应根据财预〔2020〕94号文规定调整专项债券资金用途处理。

二十五、专项债申报的工作建议：

❶ 加强研究，分析政策。

深入研究《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》、《地方政府债券发行管理办法》等文件，了解政策要求和动向，加强对专项债的认识，熟悉专项债的申报流程，明确专项债的申报方向和申报重点。

❷ 加强对接，精准谋划。

按照专项债支持的领域，加强跟业主对接，结合当地的实际情况，帮助谋划和策划生成一批次符合国家投向、符合申报要求、符合行业标准、符合地方实际的高质量的专项债项目，在立项之前就要着重考虑资金筹措中专项债对项目的各种要求，尤其是结合预算内投资的地方配套部分，有收益的项目争取专项债解决。

❸ 瞄准重点，专项突破。

由于专项债项目的核心要求就是现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息，成功获批发行专项债，关键是做好项目建设内容、项目投资、项目融资和项目收益的匹配。同时，地方政府债务项目的绩效管理贯穿于项目运行的整个生命周期，事前绩效评价要求做好项目规划，明确目标导向。

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