小吃店诉某某区市监局行政。

许可不延长决定案

[基本案例和行政救济战略]

2013年11月14日，业主胡先生作为个体经营者，以一家小吃店的名义取得餐饮服务许可证，有效期为2013年11月14日至2016年11月13日。2016年10月20日，一家小吃店向旧市监局申请延长食品经营许可。旧市监管局当天进行了许可证延长现场检查，确认了一家小吃店经营许可条件与原发证条件进行了比较，没有本质变化。审查期间，毗邻一家小吃店的居民要求旧市监管局对是否延长该行政许可进行听证。在听证过程中，附近居民表示，一家小吃店开业以来，噪音、污物、消防、电力安全问题突出，严重影响了邻居居民的生活，要求改正。听证后，旧区监管局适用《行政许可法》第8条，认为许可事实发生了很大变化，于2016年11月11日制定了《食品经营许可证换证申请驳回决定》(以下简称《驳回决定》)，驳回了一家小吃店的延期申请。

一家小吃店认为，旧监管局适用《行政许可法》第8条进行行政行为是适用的法律错误，在听证会时没有告知胡某的意向决定、相关证据和依据，行政程序是非法的，因此，一家小吃店计划通过司法救济途径保护其合法权益。与本案相关的食品经营许可专业性强，向旧区监管局的上级部门申请行政复议合适，合理性审查空间大，经营者胡某以经营小吃店为生活来源，急于解决纠纷。为了提高解决纠纷的效率，丰富救济途径，可以在申请行政复议后根据情况决定是否提起诉讼。

[行政救济情况和处理结果]

2017年1月5日，一家小吃店向旧市监管局的上级机关市食品药品监督管理局(以下简称市食品药品监督管理局)提交了行政复议申请，要求撤销旧市监管局作出的《驳回决定》，延长食品经营许可。市食药监管局同年3月31日作出行政复议决定，维持旧市监管局的《驳回决定》。

某小吃店不服市食药监局的行政复议决定，以旧市监局和市食药监局为共同被告，向区人民法院提起行政诉讼。原告的一家小吃店认为经营情况始终符合许可证的授予条件，其食品经营属于禁烟和无排放，营业至今没有出现噪音扰民、环境污染等情况。被告区市监管局在2016年11月10日组织的听证过程中，被告和举报者没有提出任何证据表明存在任何小吃店经营活动影响公共利益的情况。被告作出的驳回行政许可的决定没有事实根据，没有证据支持，严重侵犯了原告的合法权益。被告市食药监局没有审查依法起诉的行政行为的合法性和合理性，这是错误的决定。因此，请求法院撤销旧市监管局作出的《驳回决定》和市食药监局的行政复议决定。

被告区市监管局认为，该决定事实明确，程序合法，适用法律正确。原告在许可证有效期到期前向被告提交了食品经营许可证交换申请，被告受理后发现原告在经营中存在邻里纠纷、卫生等方面的隐患，以及影响周围居民的生活休息，居民投诉已达70多件。被告应周围居民的要求于2016年11月10日举行了听证会，附近居民提交了照片、举报记录、信访等资料，证明原告影响了附近居民的正常生活。被告据此认为事实已经发生了重大变化，因此提出了被起诉的《驳回决定》。

区人民法院审理说，本案是行政许可期限的延长，不包括对行政许可的重新审查或对行政许可内容的变更。相邻当事人的通风、排放等相邻权益不属于我国《食品安全法》和《食品经营许可管理办法》规定的食品药品监督管理部门许可审查的责任范围。我国《行政许可法》第8条规定的“客观情况发生了很大变化”意味着作为行政许可基础的重要情况发生了很大变化。本案的相邻关系要素不是行政机关在延长食品经营许可时审查时可以承认的许可要求。被告区市监管局适用《行政许可法》第8条进行起诉行政行为，认定事实不明。因此，区人民法院撤销了区市监管局的《驳回决定》和市食药监局的行政复议决定，并命令区市监局重新进行行政行为。

[争端问题和法律分析]

第一，行政许可延长申请不得根据第一次申请的要素重新审查。

行政许可的延长是对行政许可制度的补充，是超行政许可与两种形式和内容完全相同、有效期前后不断的行政行为。行政许可在有效期届满后自然失效，也是行政许可法定原则和依法行政原则的体现。行政许可延长的意义是防止行政许可期满后，被许可人因许可重新申请、行政机关重新审查而中断正常的经营活动。该制度设计对行政机关也有简化行政程序，避免机械重复审查造成的行政资源浪费的作用。

我国《行政许可法》规定了行政许可延长制度，该法第50条规定，被许可人应当延长依法取得的行政许可的有效期，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请。行政机关应根据正式许可人的申请，在该行政许可的有效期到期前决定是否延长。逾期未作出决定的，视为延长许可。因此，已经获得某种行政许可的行政相对人在法定期限内继续享有申请这一行政许可的优先权。另外，延长实际申请许可与提交原始申请许可的申请材料、审查标准和审查程序不同。因此，行政许可延长申请不能根据最初申请的重要因素重新审查。例如，本案适用的《食品经营许可管理办法》第30条食品经营许可延长申请需要提交的资料，与本法第12条对超许可申请的要求简化相比，旧区监管局不得根据食品经营许可最初申请条件重复审查，而应按照许可延长的规定进行比超许可简化的审查。

第二，申请延长行政许可必须遵守法定期限

根据《行政许可法》第50条的规定，许可延期的行政行为是根据申请的行政许可。

样需要行政机关以法定条件对行政相对人的申请进行审查。法律对行政许可延续申请与初次行政许可申请有所不同，其差异之一是行政许可延续申请的期限受到限制。从学理上看，行政许可的延续具有较原行政许可程序和申请材料简化但相同的效力的特征，这在实质上使得具有行政许可延续申请权的被许可人，较初次行政许可申请人具有优势地位，因此必须依照行政许可延续设立的目的，对申请期限进行一定的限制，否则无法兼顾行政行为的公平性。

　　《行政许可法》第五十条将行政许可延续申请的一般期限设定在原行政许可有效期届满三十日前，法律、法规、规章另有规定的从其规定。在原行政许可有效期届满后申请延续的，原行政许可失效并应当注销，被许可人应当依照初次行政许可取得的程序重新申请，实践中并无争议。例如，某中学诉某市教育局教育行政决定案（见参考案例1）中，法院认为即便被告在原告逾期申请的情况下为其办理延续办学许可，也不能视为认可延续办学，原告未在法定期限内申请延续办学，导致办学许可证被注销的不利后果应由其承担。

　　而在原行政许可有效期届满前三十日内申请延续的，原行政许可是否当然失效，有观点认为，逾期申请延续但许可有效期仍未届满的，行政许可连贯性仍然存在，可作为程序瑕疵准予延续。但从司法实践来看，这一观点未得到法院判决支持。以某物流有限公司诉某海关行政许可案（见参考案例2）为例，该案原告取得的行政许可有效期至2017年12月26日，原告应在当年11月26日前申请延续，但原告以申请延续期限届满的最后一日为节假日为由，在11月27日通过信函方式提出延续申请，被海关驳回。法院认为行政机关以原告申请超过法定期限驳回延续申请并无不当，判决驳回诉讼请求。

　　三、行政许可延续应符合申请延续时的法律

　　行政许可延续是申请的内容与初次行政许可完全相同，但又独立于初次行政许可，并具有不同审查条件的新的行政行为。因此，申请行政许可延续时应当符合现有规定，而非该项许可初次申请时的规定。初次行政许可时行政机关的审查，侧重于审查申请人的基本情况是否符合法定的许可条件和标准，行政许可延续时的审查，则应侧重于审查行政许可存续期间设定、实施行政许可的条件和标准是否发生变化，这是由于申请人的基本状况已经得到审查，且行政机关的监督检查具有长期性，能够保证申请人的基本情况一直符合法定许可的条件和标准，没有重复审查的必要。但由于行政许可的有效期往往长达数年，申请延续时法律规定的许可条件和标准有可能发生变化，会影响申请行政许可延续的结果。基于信赖利益保护原则，还在有效期内的许可不会受到影响，但申请延续许可时有新条件、新标准的，行政机关应以此为审查依据，决定是否准予延续。例如，某工贸有限公司诉某市国土资源局某分局资源行政管理案（见参考案例3）中，法院认为，根据昆政复〔2012〕21号批复的规定，水源林保护区范围内不得建设破坏资源或景观的生产设施项目，该规定是在原告公司采矿权许可存续期间生效施行的，应适用于原告公司采矿权延续申请的审查，法院据此维持了行政机关对案涉行政许可不予延续的决定。

　　本案某小吃店提出食品经营许可延续申请时，《食品经营许可办法》规定的许可条件和标准与其初次申请许可时相同，区市监局应当按照原条件和标准予以审查。况且，区市监局在某小吃店申请延续当日即行现场核查，确认经营许可条件与原发证条件无本质变化，符合现行《食品经营许可办法》的延续许可要求，应准予延续。

　　参考案例1：最高人民法院（2018）最高法行申51号 某中学诉某市教育局教育行政决定案

　　【裁判要旨】办学许可证有效期届满未申请延续，行政机关决定注销办学许可证的，符合法律规定。办学许可证被注销后，教育部门对于学校的后续管理行为不能视为认可延续办学。

　　参考案例2：安徽省高级人民法院（2018）皖行终976号 某物流有限公司诉某海关行政许可案

　　【裁判要旨】被许可人需要延续海关行政许可有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前提出申请；以信函申请的，海关收到信函之日为申请之日。涉案《注册登记证书》的有效期至2017年12月26日，某物流公司需要延续该行政许可有效期的，应当在2017年11月26日前提出申请。然而，某物流公司于2017年11月27日通过信函方式提出延续申请，某海关于2017年11月29日收到该延续申请书，已经超过了法律规定的申请期限。某物流公司所述“期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，不算过期”等规定属于诉讼法的范畴，适用于当事人进行诉讼的情形。本案系某物流公司申请延续海关行政许可，应当适用行政许可法及海关相关规章的规定。因此，某海关决定对联邦物流公司提出的延续申请不予受理并无不当。

　　参考案例3：云南省高级人民法院（2018）云行终129号 某工贸有限公司诉某市国土资源局某区分局资源行政管理案

　　【裁判要旨】案涉的双河营里溪里砂场处于水源林保护区范围内，某工贸有限公司申请办理采矿权延续登记手续需提交相关材料并取得相关职能部门的同意。本案中，根据一审查明事实，某工贸有限公司在申请时未提交相应材料，且因案涉砂场处于水源林保护区，根据《水污染防治法》的相关规定，相关职能部门亦不同意办理该砂场的采矿权延续登记。故某市国土资源局某区分局不予办理采矿权延续手续有相应的事实及法律依据。

　　参考案例4：上海市黄浦区人民法院（2017）沪0101行初240号 某馄饨店诉某区市场监督管理局、某市食品药品监督管理局行政许可不予延展决定及行政复议决定案

　　【典型意义】行政机关所作的行政行为没有相应的法律依据，同时又侵犯了行政相对人的合法经营权，法院结合实际情况，考虑其他法益，最终判决确认行政机关行政决定违法，既体现了对经营权的平等保护，也实现了行政诉讼的立法本意。行政许可既是行政机关对市场经营主体的管理手段，也是对市场经营主体经营活动的保障。本案中，法院经审理认为某馄饨店的相邻纠纷不是食品药品监管部门许可审查的职责范围，同时，行政许可的延续不是对行政许可的重新审核，也不涉及对行政许可内容的改变，故不应适用《行政许可法》第八条“客观情况发生重大变化”的规定。本案从行政许可的法定条件出发对被诉行政决定进行了审查，体现了行政许可程序对于塑造市场营商环境的积极价值，也对行政机关开展许可行为的法定要件提出了具体的要求，以推动行政机关不断完善保障市场主体经营权方面的职能。

　　扩展阅读

《论我国行政许可延续立法之完善》，作者王太高，载《法商研究》2009年第5期（节选）

　　按照“延续”一词的本意，行政许可延续是指在外观上完全相同的两个行政许可前后相继、不间断地持续存在。换句话说，行政许可延续是指在行政许可即将到期而失效的情况下，经被许可人申请并由行政机关审查同意，被许可人（申请人）重新获得了一个在形式和内容方面与即将失效的行政许可完全相同的新的行政许可。行政许可延续之所以必要，其原因在于，对存在有效期限制的行政许可而言，一旦有效期届满若不进行延续，被许可人的许可便会因失效而注销，相应的被许可人与之相关的活动便不再具有合法性而被强行中断。这样不仅于被许可人不利，而且从社会整体来看也不经济。行政许可延续之所以可能，其原因在于，被许可人在行政许可期限届满以后仍然存在着符合获得该行政许可条件的可能性。因此，通过行政许可延续制度，能够保证被许可人在旧行政许可失效和新行政许可取得之间实现“无间隙”对接，避免行政许可中断给相对人带来人为麻烦或造成不必要的损害。

来源：最高人民法院 法言华语