[实质性意见]
被告市水务局授权第三人阳逻开发公司创建《准予水行政许可决定书》，允许第三人阳逻开发公司在一定范围内以填平包围圈的方式临时占用水域，实施彩浦号欢呼污水及道路工程。原告黄涛等24人是位于车浦湖南岸、毗邻车浦湖的蒙天湖小区居民，车浦兼容湖及道路肮脏工程必将产生一定的影响。作为行政行为的利害关系人，原告黄涛等24人有权作为本案原告提起行政诉讼。
[事件介绍]
湖北省武汉市江班区人民法院
行政裁定书
2015)吴江海安行首字00266号
原告黄涛等24人(如果附上具体名单，请参阅附件页)。
诉讼代表黄涛。
诉讼代表黎志敏。
被告武汉市水务局。
第三人武汉阳逻经济开发区建设开发有限公司。
原告黄涛等24人起诉被告武汉市水务局(以下简称市水务局)水务行政许可案件，向武汉市新洲区人民法院提起行政诉讼。该院受理后认为没有管辖权(2015年)，决定制作吴信周行初字00035号行政判决书，将案件移交本院管辖。本院于2015年9月23日受理后，认为案件的审理结果与武汉市杨逻经济技术开发区建设开发有限公司(以下简称杨逻开发公司)有法律利害关系，依法通知该公司作为第三方参加诉讼。本院依法向被告市水务局及第三人杨逻开发公司提供起诉书复印件及应诉材料等相关诉讼文件，由法官张伟担任审判长，并与法官唐灵丽、人民陪审员刘强平组成参加的合议庭，于2015年11月12日在公开听证会上进行审理。原告的诉讼代表吕振民及委托代理人姜秀珍、被告市水务局的法定代表人左小斌和他的委托人足球胜、李牧、第三人杨逻开发公司的委托代理人张宏兵、洪俊峰出庭参加了诉讼。本案经过合议庭评议，现已结束审理。
原告黄涛等24人控告武汉阳逻经济技术开发区天琴湾园区的部分业主。该小区于2014年底完工并出售，小区以优美的海岸线环境获得了2008年3月武汉市绿色社区领导层颁发的最佳生态水景住宅奖。2014年7月2日和2015年4月22日，小区业主委员会及阳逻开发区管理委员会、产业委员会发布公告，小区居民获悉，正在准备开工的柴浦湖污水及公路工程千金湾路段不仅将拆除湖滨路，拆除水景平台，占用小区绿地，还将在千金湾湖边非法填湖。被告市水务局颁发给第三人养老开发公司的《准予水行政许可决定书》许可证，严重影响了包括千金湾北侧、柴湖南岸沿海沿线非法采湖、非法采吴和采湖路、原告黄涛等24人在内的小区入住业主的正常生活，更严重地破坏了生态湖泊环境，是严重违法行为。原告黄涛等24人主张：1、武汉市人民政府2002年颁布的《武汉市湖泊保护条例》第8条、第9条规定，全市禁止以任何理由填湖。柴浦号欢呼污水及道路工程位于原城区，根据上述规定，国家重点建设项目因特殊原因需要占用时，方可申请。本工程不属于国家重点工程项目，应禁止占用湖泊。被告市水务局在审查建设单位提交的资料时玩忽职守，未能仔细检查设计方案和环境评价报告，未能根据设计方案确认建设单位是否需要占用湖泊，建设单位提交的设计方案和环境评价报告中声称永久工程和施工不占用湖泊，但公然提出了占用湖泊的申请。被告市水务局在审查批准建设单位提交的点号申请时，未能做好现场调查，没有及时发现建设单位提交的设计方案和现场条件存在很大差异。建设单位在现场湖岸宽度小于3米的情况下，未能质疑如何不填满湖水，不修建红线宽度为11.5-15米的道路。被告市水务局没有履行自己应有的保护湖泊义务，该局批准了建设单位。2.根据武汉市人民政府2002年颁布《准予水行政许可决定书》时武汉市人民代表大会常务委员会和湖北省人大常委会批准的说明，本说明对“填满湖泊”和“占领湖泊”有明确的定义，占领湖泊是利用湖床、水域或水域上方的一定高度空间，跨越湖泊，穿过湖泊，穿过林湖。根据上面的定义，所谓的填围堰占领湖就是填湖。被告市水务局授予第三人杨逻开发公司的《武汉市湖泊保护条例》许可证是该公司实际上批准了《准予水行政许可决定书》明确禁止的填湖行为，因此必须撤销。总之，被告市水务局在审查建设单位占湖过程中玩忽职守，配合建设单位投机倒把，发现、停止、甚至未能攻克填湖的行为，未能履行应有的义务。这一行为已经造成了部分难以弥补的损失，损害了社会公共利益。请求法院依法确定被告市水务局发给第三人杨逻开发公司的3360010。
被告市水务局主张：根据1、《武汉市湖泊保护条例》第22条、《准予水行政许可决定书》第2条等相关法律法规的规定，我局具有实施随行政令的行政管理
权力。同时，我局是依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第一款、《中华人民共和国水法》第二十八条等相关法律法规的规定，对柴泊湖环湖截污及道路工程临时占用柴泊湖部分水域进行施工等内容作出的行政许可行为，故我局是在法律授权范围内作出的行政行为。2、我局作出涉案行政许可具有充分的事实和法律依据。武汉市针对每一个湖泊都划定了湖泊水域线（蓝线）、绿化用地线（绿线）和外围控制范围线（灰线），以“三线”明确了湖泊的控制范围，同时规划建设环湖道路，“三线一路”的建设是加强湖泊保护和治理的重要举措，对建设滨江滨湖特色城市和山水园林城市具有重要作用。在此大背景下，作为满足广大市民的亲湖需求、并加大保护水资源力度，改善柴泊湖水质的“柴泊湖环湖截污及道路工程”项目，作为当地重点市政基础设施建设项目之一，意义重大。第三人阳逻开发公司以“柴泊湖环湖截污及道路工程”建设所需，向我局申请临时占用柴泊湖部分水域的行政许可，明确“因建设，需临时占用水域7624.7平方米，填筑临时围堰方量5312立方米，无需永久占用柴泊湖水域；围堰清理按照填筑多少拆挖多少的标准严格执行”，并向我局提交了武汉市新洲区发展和改革委员会新发改（2012）195号《区发展改革委关于阳逻开发区柴泊湖环湖截污及道路工程可行性研究报告的批复（代立项）》、武汉市新洲区国土资源和规划局新规地（2013）39号《建设用地规划许可证》、武汉市环境保护局武环管（2011）84号《市环保局关于柴泊湖截污及道路工程环境影响报告书的批复》及其他相关文件。我局根据第三人阳逻开发公司提交的申请文件及相关技术方案，同意其在“K6＋600-K6＋840和K6＋980-K7＋660”路段施工采用填筑围堰方式，临时占用水域7624平方米，并要求该公司在工程施工许可期间按照批准的申请方案进行施工，禁止向湖泊倾倒垃圾、渣土及有毒有害物质，同时，要求该公司设置专用资金，专门用于工程完工后清除临时占用湖泊的相关设施。该许可内容报请武汉市人民政府批准同意后，颁发了行政许可决定书并及时对外公布。我局作出的行政许可内容是依据申请人的申请，同时兼顾市政建设工程需要、市民亲水需求及湖泊合理利用和保护，许可内容合理合法，许可程序合法。2、原告黄涛等24人所居住的天琴湾小区的规划红线在“柴泊湖环湖及道路工程”的施工区域外，且该工程是为了改善柴泊湖水质及为方便包括原告黄涛等24人在内的广大市民出行生活和亲湖所需而投巨资建设的，该工程完工后，对改善和提升周边市民的生活质量有极大好处。故该行政许可决定书是对利民惠民的“柴泊湖环湖截污及道路工程”给予的合法行政管理的支持。该行为对原告黄涛等24人的合法权益明显不产生实际影响。综上，我局作出的涉案行政许可的行为符合法律法规的规定，且对原告黄涛等24人的合法权益明显不产生实际影响，请求法院依法驳回原告黄涛等24人的起诉。第三人阳逻开发公司述称，1、原告黄涛等24人不具有行政诉讼主体资格。本案所涉的行政许可的相对人是我公司，且湖泊的所有权属于国家，原告黄涛等24人对本案所涉湖泊不具有占有、收益的权利，被告市水务局作出的行政许可行为对原告黄涛等24人的人身、财产权利也没有造成侵害。2、本案所涉的柴泊湖截污及道路工程是涉及环境保护的健身工程，符合湖北省湖泊保护条例的规定，出于施工考虑，需要临时占用柴泊湖，这也是法律允许的。我公司依照行政许可法等相关规定向被告市水务局申请行政许可的事实依据和法律依据充分。被告市水务局作出的行政许可事实、法律依据充分，程序合法。3、原告黄涛等24人主张本案所涉行政许可违反了《武汉市湖泊保护条例》第八条、第二十九条的规定是对法律规定的误读。我公司因施工需要临时占用湖泊，施工完毕后会及时清除干净和恢复原貌，不存在填湖的问题。被告市水务局作出行政许可决定的时间是2015年3月3日，新的《武汉市湖泊保护条例》已对原条例进行了修改，原条例已经不适用了，虽然新的条例于2015年4月1日才被市人大批准，于同年6月1日才实施，但被告市水务局于2015年3月3日作出的行政许可是符合新法精神的，且被告市水务局的行政许可决定符合《湖北省湖泊保护条例》的规定，人民法院审理案件应当依照上位法认定行政行为的合法性。综上，请求人民法院依法判决驳回原告黄涛等24人的诉讼请求。
经审理查明，原告黄涛等24人系武汉市新洲区阳逻街天琴湾小区的业主，小区位于武汉市新洲区柴泊湖南岸。根据“阳逻新城总体规划”及“阳逻新城市政专线规划”，第三人阳逻开发公司拟实施“柴泊湖环湖截污及道路工程”，并于2011年6月制作《柴泊湖截污及道路工程环境影响报告书》，同年8月1日，武汉市环境保护局作出《市环保局关于柴泊湖截污及道路工程环境影响报告书的批复》（武环管（2011）84号），同意第三人阳逻开发公司按照环境影响报告书所列地点、规模以及采用的环保措施等实施该工程，同意环境影响报告书采用的评价标准，并指出了该公司在实施项目时应重点做的环保工作。同年11月24日，武汉市新洲区国土资源和规划局开发区分局针对第三人阳逻开发公司申报的开发区环湖路道排截污工程建设项目，向该公司核发《建设项目选址意见书》（新规选字（2011）073号），同意该项目在阳逻街红岭村、牮楼村、童院村、柴泊村、高潮村定点建设，规划用地性质为道路用地，批准用地规模为154510.18平方米。2012年11月22日，武汉市新洲区发展和改革委员会向第三人阳逻开发公司作出《区发改委关于阳逻开发区柴泊湖环湖截污及道路工程可行性研究报告的批复（代立项）》（新发改（2012）195号），对项目的建设地点、建设规模及内容、投资估算及资金来源，以及项目建设期作出了批复。2013年7月2日，武汉市新洲区国土资源和规划局针对该项目向第三人阳逻开发公司核发了《建设用地规划许可证》（新规地（2013）39号）。2014年12月，第三人阳逻开发公司委托武汉志洪水利水电设计院制作了《阳逻经济开发区柴泊湖环湖截污及道路工程湖泊水环境影响评价报告》，并于同月13日通过了专家审查意见。2015年1月28日，因柴泊湖环湖截污及道路工程的建设，第三人阳逻开发公司向被告市水务局提出临时占湖行政许可的申请，并说明需临时占用柴泊湖7624.7平方米，填筑临时围堰方量5312平方米，无需永久占用柴泊湖水域。同时向被告市水务局提交了企业法人身份证明、项目依据文件、湖泊水环境影响评价报告及工程建设方案等相关申请材料。被告市水务局于当日收取了该公司提交的资料，经审查上述材料并报请武汉市人民政府同意后，于2015年3月3日向该公司核发了《准予水行政许可决定书》（武水许湖泊准许（2015）05号），同意柴泊湖环湖截污及道路工程在K6＋600-K6＋840和K6＋980-K7＋660路段施工采用填筑围堰方式，分别临时占用柴泊湖水域面积1574平方米、6050平方米，共计7624平方米。要求临时占用湖泊的设施，在工程完工时必须全部及时清除干净、恢复原貌。因认为被告市水务局向第三人阳逻开发公司核发的《准予水行政许可决定书》严重影响了小区业主的正常居住、破坏了生态湖泊环境、非法准许施工单位填湖，原告黄涛等24人诉至本院，诉请如前。
本院认为，本案的争议焦点在于：1、原告黄涛等24人是否具备本案原告的主体资格？2、被告市水务局作出的《准予水行政许可决定书》对原告黄涛等24人的合法权益是否造成了实际影响？
一、原告黄涛等24人是否具备本案原告的主体资格的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被告市水务局向第三人阳逻开发公司作出《准予水行政许可决定书》，准许第三人阳逻开发公司在一定范围内通过填筑围堰方式临时占用水域来实施柴泊湖环湖截污及道路工程。原告黄涛等24人作为位于柴泊湖南岸且紧邻柴泊湖的梦天湖小区的居民，柴泊湖环湖路及道路截污工程必然对其会造成一定的影响。作为行政行为的利害关系人，原告黄涛等24人有权作为本案的原告提起行政诉讼。
二、被告市水务局作出的《准予水行政许可决定书》对原告黄涛等24人的合法权益是否造成了实际影响的问题。
武汉市作为“百湖之市”，近年来一直在加强湖泊管理方面探究管理方法。为进一步加强湖泊的保护和治理，实现滨江、滨湖特色城市和山水园林城市的建设目标，根据《武汉市湖泊管理条例》的规定，武汉市水务局、规划局及园林局共同组织开展武汉市湖泊“三线一路”保护规划的编制工作。2012年11月29日，武汉市人民政府批复同意了《武汉市中心城区湖泊“三线一路”保护规划》，2014年9月7日，又批复同意了《武汉市第二批湖泊“三线一路”保护规划》。上述规划在明确湖泊功能和分类的基础上，确定了湖泊水保护控制体系、控制指标和控制要求，界定了湖泊水面控制线（湖泊蓝线）、确定了环湖绿化控制线（湖泊绿线）、划定了环湖滨水建设控制线（湖泊灰线），并提出在湖泊周边建设环湖路。本案所涉的柴泊湖环湖路及道路截污工程即为实施上述湖泊保护规划而进行的建设行为。因建设需要，第三人阳逻开发公司向被告市水务局申请临时占用水域，通过审核该公司提交的相关资料后，被告市水务局向该公司核发了《准予水行政许可决定书》。取得上述行政许可决定书后，第三人阳逻开发公司可进行施工。因施工行为在原告黄涛等24人居住的天琴湾小区外进行，故未直接对天琴湾小区居民的人身权、财产权等合法权益造成实质影响。同时，柴泊湖作为武汉市的自然湖泊之一，是全体市民共同享有的自然资源，并非仅由柴泊湖沿岸的居民所享有。通过上述建设行为，将对柴泊湖的环境保护、水质保护方面起到积极的促进作用。且环湖路的修建，能给市民提供一个安全舒适的环湖景观休闲带，更好的实现还湖于民，符合社会公共利益。原告黄涛等24人作为沿湖居住的居民，也是其中的受益者，其合法权益并未受到侵害。
另外，被告市水务局作为行政许可的职权机关，对其批准行政许可后的实施行为具有相应的监管职权。如工程施工完毕后，施工单位未按照行政许可的内容清除临时占用湖泊的相关设施，或者有关利害关系人发现施工单位有向湖泊倾倒垃圾、渣土及有毒有害物质的情形，可向被告市水务局进行投诉，被告市水务局亦应履行相应的监管职责。
综上，被告市水务局对第三人阳逻开发公司作出的《准予水行政许可决定书》对原告黄涛等24人的合法权益明显不产生实际影响，故依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告黄涛等24人的起诉。
根据《诉讼费缴纳办法》第八条第（二）项之规定，本案不缴纳案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 张 薇
审 判 员 唐玲莉
人民陪审员 刘钢平
二〇一六年三月二十一日
书 记 员 张东洋