前言：

文旅产业是典型的投资大、收益周期长的行业，文旅产业在投资过程中很难只依靠自身的盈余积累来满足发展需求。这两年来，受疫情影响，景区经营困难，文旅事业面临当前业务恢复缓慢、时间上不确定性更高的问题，加剧了银行贷款融资困难。中央为了缓解新冠疫情带来的经济下行压力，通过发行专项债券投资基础设施建设，带动实体经济上下发展，稳定GDP增长，专项债券融资已成为文旅产业的重要融资渠道。

一、政策路线图

自2015年4月财政部关于发行《地方政府专项债券发行管理暂行办法》以来，文化和旅游领域专业债券在相关政策上一直处于“弱势”状态，缺乏核心政策支持。

2020年5月1日，文旅事务部办公厅印发《关于用好地方政府专项债券的通知》，要求各地文旅部门积极与当地财政、发展改革等部门沟通对接，努力将文化及旅游业纳入各地地方政府专业债券的重点支持范围。从《通知》的文字表达中可以看出，文旅业在国家政策中属于支持和鼓励领域，但在实际操作层面上，没有有效地纳入各地政府专业债券的重点支持范围，处于自愿争取的范畴。

2021年2月9日，文化旅游部办公厅印发了《文化和旅游部办公厅关于进一步用好地方政府专项债券推进文化和旅游领域重大项目建设的通知》通知书，明确将文化旅游领域作为新建专业债券的重点。通知书的发行明确了文旅事业属于专业债务的重点投入，明确了文旅逐项申报债务的方向。

2022年7月25日，人民银行、文化旅游部联合印发《关于金融支持文化和旅游行业恢复发展的通知》(以下简称《通知》)，提出进一步拓宽文化和旅游企业的融资渠道，加强对合格文化和旅游企业发行债券的支持。探索文化及旅游企业资产及产品评价体系建设，支持文化振兴和旅游企业资产振兴。

二、发行规模

目前，以旅游救济、乡村振兴等为名的专用负债较多。

2018年，北京宏昌智胜咨询有限公司主导了全国第一个旅游扶贫专项债券——宣汉县巴山大峡谷旅游扶贫开发建设项目，拉开了文旅专项债务发展的序幕。

据专业债券信息网统计，2021年文旅专业债务共发行了1294批，1037个文旅项目共发行了1348.10亿元，是2018年发行金额的15倍。随着过去两年的高速增长，市场上满足特别债务要求的文旅项目减少，增长率明显放缓。截至9月，2022年文旅债务发行数量为1487家，发行规模为150.92亿韩元，集中在江西省、广东省、四川、新疆维吾尔自治区、重庆市。其中，江西省发行规模占8.98%，广东省发行规模占8.08%，四川省发行规模占7.95%。

表1: 2018-2021年文旅债务发行统计

三，建设内容

根据《文化和旅游部办公厅关于进一步用好地方政府专项债券推进文化和旅游领域重大项目建设的通知》，特别债券支持的文旅项目建设内容如下：

1.国家重大区域发展战略相关项目、国家文化公园建设相关项目。

2.产业聚集区建设及旅游公共服务保障设施建设：文旅综合体、旅游产业园、特色村。

3、旅游公共服务配套设施建设。建设内容包括游客咨询中心、区域旅游应急救援基地、城市旅游集散中心及集散中心(含集散点)、旅游交通引导显示系统、旅游数据中心。

4.重点景区基础设施建设：从景区到交通干线的连接，景区内道路、景区内步行街、停车场、厕所、电力设施、垃圾污水处理设施、消防设施、安防监控设施、解说教育系统等。

5.文化类建设项目：博物馆建设、历史类、艺术类、科技类、综合类博物馆新建及改建项目。

6、生态文化旅游、农村休闲旅游、红色旅游专项负债、旅游扶贫开发建设专项负债、旅游基础设施建设专项负债等。

提出要把重点放在《通知》服务国家重大区域发展战略相关项目、国家文化公园建设相关项目和产业集聚区建设、旅游公共服务保障设施建设、重点旅游目的地基础设施建设、博物馆建设等方面。优先安排在建项目。

四、否定列表

要避免全国专业债券的通用禁止性内容。包括各种大厦馆、形象工程、政绩工程、主题公园、城市景观提升、城市大型雕塑、文化节、主题论坛等在内的文旅项目申请专业债券不得出现如下情况：具体来说是：

1.不放置博物馆以外的文化类项目(如档案馆、文化艺术中心、图书馆、文化广场等)。

2、不能安排非A级风景名胜区旅游项目；

3.大规模的城市基础设施和提高城市质量的“照明”等内容不可能出现。

4.不能出现宗教商业化项目或酒店、旅馆、民宿等旅行地类项目。

5、不能接近已经完工或竣工的项目。

五、特别债券的基本要求

除投资要求外，项目本身还必须满足以下硬性条件：必须是有一定收益的公益性项目政府投资项目，申请主体必须是职能赋予

门或国有企业；项目收入可以覆盖债券本息、且覆盖倍数不低于1.2倍；不超过总投资的80%（符合政府投资项目的最低资本金比例要求）。从2021年开始中央到地方对地方政府专项债券项目申报的成熟度、投向要求管得越来越严。

六、文旅项目的谋划思路

从目前文旅产业专项债券项目的申报情况来看，部分地区项目谋划不到位，缺乏项目规划和顶层设计，直接生搬硬套，“一窝蜂上”、复制拿来是一些文旅项目的写照。文旅项目同质化严重，缺乏差异与个性，项目落地实施难。同时重投资轻运营、重硬件轻软件，这也是地方政府和文旅开发企业的通病。

在项目谋划过程中要注意科学施策，因地制宜。按照企业生命周期理论和实际操作经验，景区在运营十几年后，往往就进入衰退期或二次创业期。如果不想让景区被市场淘汰，那么在景区衰退期到来之前，景区开发商的重点工作有两项：第一，积极创新、更新景区产品，不断提升硬件质量，植入适应当时市场需求的特色产品和服务设施，使其在某一区域保持新颖性、独特性和唯一性，使景区产品保持活力；第二，利用或引入智能化管理手段，不断提升管理和服务水平，重视游客体验和互动，用先进的服务手段适应未来年轻游客对管理和服务的需要。所以，文旅项目的谋划要集中在文旅项目的核心功能的迭代和基础服务能力的提升上，通过产品与服务的升级来增强景区的吸引力，保持景区产品新颖性和独特性。

运营是文旅项目的核心。运营是市场倒推条件、环境和场景下的产品内容的运营，没有产品，任何营销活动都无法落地，景区经营注定不能持久。当前大多数文旅项目运营集中在销售（景区旅游产品、服务的售卖）和管理（景区运营计划制定），忽视了景区产品和旅游服务的更新。景区运营需要遵从市场规律，从吸引力打造，到市场需求下的主题产品设计、游憩路线、景观提升、建筑设计，再到建造、运营管理等，需要一个完整的旅游景区规划设计架构。

总评：文旅企业中有很多轻资产公司，融资渠道比较狭窄，主要是通过银行抵押贷款等方式融资。文旅产业有很好的长期价值，运营后会有稳定的现金流，因此比较适合债券融资。这种低成本资金可有效解决文旅项目运营难以覆盖资金成本的压力，同时专项债可覆盖规划、设计、咨询、建设等方面内容，能有效带动文旅产业链企业恢复。通过政策扶持，拓宽文旅企业直接融资渠道，优化企业债务资本结构，对企业的长期发展有积极意义。